Die Finanztransaktionssteuer – ein „fairer Beitrag“ des Finanzsektors?

Kaum ein finanzpolitisches Thema spaltet die Nation und Europa (und nicht wenige Länder außerhalb der Europäischen Union) gegenwärtig so scharf wie die Frage, ob die Einführung einer Finanztransaktionssteuer ein Instrument wirtschaftlicher Gerechtigkeit, eine Maßnahme zielgenauer Regulierung und eine willkommene Verbesserung staatlicher Einnahmen darstellen kann. In Deutschland stehen Opposition und Regierung gegen Teile von FDP und Union, während konfligierende Interessengruppen und ein ökonomischer Schulenstreit im Hintergrund agieren.1 In Europa hat die Kommission im September 2011 auf der Grundlage umfangreicher Studien einen Richtlinienvorschlag2 präsentiert, der seither den Gegenstand hitziger Diskussionen auf der Ebene der Mitgliedstaaten bildet. Frankreich ist bereits vorgeprescht und hat in den letzten Wochen der Regierung Sarkozy eine eigene Steuer auf Wertpapiertransaktionen eingeführt,3 die der britischen stamp duty nachgebildet ist.4 Das Vereinigte Königreich wehrt sich mit aller Macht gegen eine europaweite Harmonisierung der Besteuerung von Finanztransaktionen;5 zuletzt hat im März 2012 das House of Lords in einer umfangreichen Stellungnahme,6 ZHR 176 (2012) S. 261 (262)in deren britischer Lakonik gelegentlich bittere Ironie mitschwingt,7 den Plänen der Kommission eine kühle Abfuhr erteilt. In Deutschland haben Regierung und Opposition einen Kompromiss formuliert: Zunächst muss auf der Ebene der Union festgestellt werden, ob eine europaweite Maßnahme die Zustimmung aller Mitgliedstaaten findet – dann wird es darum gehen, ob eine substanzielle Zahl von Mitgliedstaaten bereit ist, das europapolitische Instrument der „verstärkten Zusammenarbeit“ für dieses neue Besteuerungsinstrument zu nutzen. Ob Deutschland andernfalls nach dem Vorbild Frankreichs den „nationalen Alleingang“ wagen würde, ist offen.

Doch zunächst – wie kam es zur Geburt – oder sollte man eher sagen: Wiedergeburt – der Idee einer umfassenden Besteuerung von Finanztransaktionen? Erinnern wir uns an das Jahr 1991. Die jahrzehntealte Börsenumsatzsteuer,8 ein Relikt aus dem Reich der alten „Stempelsteuern“, wird abgeschafft. Der deutsche Bundestag beruft sich auf deren Nachteile für den „Finanzplatz Deutschland“;9 das jährliche Aufkommen ist ohnehin nicht der Rede wert. Auch das europäische Recht restringiert bereits seit 1969 in der Gesellschaftsteuer-RL den Spielraum nationaler Gesetzgeber, Finanztransaktionen steuerlich zu belasten. Der Konsens in Deutschland und Europa war stabil und verbreitet. Zwar erhebt das Vereinigte Königreich seit Jahr und Tag eine stamp duty auf die Veräußerung von Wertpapieren,10 doch beschränkt sich diese Abgabe auf Aktien und Schuldverschreibungen, die von britischen Gesellschaften ausgegeben werden; der Handel mit Derivaten oder der Handel ausländischer Wertpapiere an der London Stock Exchange sind nicht betroffen. Eine – wie man in der City sagt – poor widow tax, die den professionellen Handel nicht weiter belastet und dennoch ordentlich Geld in die Staatskassen bringt. An einer echten Finanztransaktionssteuer auf alle im eigenen Land abgeschlossenen Geschäfte versuchte sich in jüngerer Zeit vor allem das Königreich Schweden, das nach massivem Geschäftsverlust der Börse in Stockholm allerdings schleunigst das Feld räumen musste.11

Dann kam die Bankenkrise. Es kam der Zusammenbruch von Lehman Brothers, die Stützungsaktionen für Hypo Real Estate, die Commerzbank, ei¬ZHR 176 (2012) S. 261 (263)nige Landesbanken und viele weitere Institute. In den USA mussten AIG, Fannie Mae, Freddie Mac und andere mit vorher unvorstellbaren Beträgen gerettet werden. Im Gegenzug entstand der Vorschlag, den Finanzsektor an den „Kosten der Krise“ zu beteiligen. Eine Steuer auf Finanzgeschäfte – das führt den Wunsch nach konkreter Kompensation mit dem Ziel einer mäßigenden Regulierung zusammen. Seit in der zweiten Finanzkrise – der internationalen Staatsschuldenkrise – die Situation der öffentlichen Haushalte in den Vordergrund der politischen Aufmerksamkeit gerückt ist, kommt ein drittes – schlichteres – Element hinzu: die Finanztransaktionssteuer kann helfen, das nationale Steueraufkommen zu erhöhen. Das hat nicht zuletzt die Europäische Kommission erkannt. Sie lockt die Mitgliedstaaten mit der Aussicht auf ein europaweites Jahresaufkommen von bis zu 57 Mrd. €12 an den Verhandlungstisch (für den historisch interessierten Leser: das Aufkommen der deutschen Börsenumsatzsteuer im Jahre 1990 betrug gerade noch 0,4 Mrd. DM). Zugleich soll die Finanztransaktionssteuer einen Einstieg in ein neues System der Eigenmitteldeckung für die Europäische Union ermöglichen.

Doch gehen wir noch einen Schritt zurück! Der Wunsch nach einem „fairen Beitrag“ des Finanzsektors war auf dem Höhepunkt der Bankenkrise ein globales Phänomen. Es waren die Regierungschefs der G-20-Staaten, die im Jahre 2009 auf ihrem Gipfel in Pittsburgh den Internationalen Währungsfonds aufforderten, neue Konzepte für eine finanzielle Beteiligung der Finanzindustrie an den Kosten der Krise zu erarbeiten. Der im Juni 2010 vorgelegte Bericht „A fair and substantial contribution of the financial sector“13 bildet den Nukleus der gesamten folgenden Diskussion. Er behandelt in konziser und neutraler Weise die finanzrechtlichen Instrumente, mit denen ein Gesetzgeber auf die Herausforderungen durch eine Bankenkrise reagieren kann. Im Zentrum stehen drei Abgabentypen: die Bankenabgabe (financial stability contribution), die Finanzaktivitätssteuer (financial activities tax) und die Finanztransaktionssteuer (financial transaction tax). Die Europäische Kommission hat diese drei Modelle auch ihren eigenen policy papers zugrunde gelegt.14 Und doch war diesen Ansätzen in den letzten beiden Jahren ein sehr unterschiedliches Schicksal beschieden:

Die Bankenabgabe erwies sich als das Instrument, das früh von den meisten Staaten akzeptiert und auf breiter Front eingeführt wurde. Die gedankliche Grundlage ist versicherungsrechtlicher Natur: Wenn es richtig ist, dass der ZHR 176 (2012) S. 261 (264)Staat bei der Insolvenz systemrelevanter Banken nicht umhin kommt, aus öffentlichen Mitteln Beiträge zur Stützung des Bankensystems zu leisten, dann sollen diese Banken (vorab oder nachträglich) im Wege eines Umlageverfahrens mit Sonderabgaben zur Finanzierung dieser Stützungsleistungen herangezogen werden. Das ist schlüssig und bedarf lediglich einer systemgerechten (aus deutscher Sicht: vor allem verfassungsmäßigen) Ausgestaltung.15 In Europa haben namentlich das Vereinigte Königreich, Frankreich und Deutschland eine solche Bankenabgabe eingeführt und inzwischen sogar Doppelbesteuerungsabkommen zur Abgrenzung der jeweiligen Abgabenhoheit geschlossen. Besonders sachgerecht erscheint im deutschen System der Umstand, dass (anders als in Frankreich oder England) die geleisteten Beiträge in einen Sonderfonds eingezahlt werden, der nicht der allgemeinen Haushaltshoheit des Parlaments unterliegt und nur zweckgebunden eingesetzt werden darf.16 Auch wenn es über die angemessene Höhe der Beitragszahlungen immer Streit geben wird, hat sich das Konzept als solches schnell durchgesetzt. Bedenklich erscheint allerdings, dass die zur Finanzierung eines zentralen Sicherungsfonds eingesetzten Beträge fehlen, wenn es um die Erhöhung des bankrechtlich gebotenen Eigenkapitals geht.

Die Diskussion um die „Finanzaktivitätssteuer“ ist merkwürdig gespalten. In der Finanzwissenschaft ist sie zweifellos der frontrunner unter den erörterten Modellen.17 Sie ist darauf gerichtet, bei systemrelevanten Banken und anderen Finanzinstituten diejenigen Mehrgewinne steuerlich abzuschöpfen, die diese Unternehmen dadurch erzielen, dass sie eine implizite Garantie von Seiten der öffentlichen Hand nutzen können. Anders formuliert: Ein Unternehmen, mit dessen Rettung durch den Staat die anderen Marktteilnehmer rechnen, wird bei der Aufnahme von Fremdkapital Zinsen vereinbaren können, die unterhalb einer risikoadäquaten Höhe liegen. Die daraus erwirtschaftete „Rente“ ist de facto einer Leistung des Staates geschuldet, der mit Fug und Recht seinen Anteil heraus verlangen kann. Zugleich wird argumentiert, dass eine solche Finanzaktivitätssteuer mit ihrem Zugriff auf die im Finanzunternehmen erzielte Wertschöpfung einen gewissen Ersatz für deren „fehlende“ (?) Umsatzbesteuerung leisten könne.18 In der Politik ist diese Konzeption nahezu unsichtbar – vielleicht, weil die Idee einer „Sonderkörperschaftsteuer“ für Banken schwer umsetzbar und das Konzept des Mehrgewinns rechtstechnisch nicht leicht zu erfassen ist; vielleicht aber auch deshalb, weil diese Steuer in Zeiten schwacher Bankenergebnisse ohnehin keinen substanziellen Haushaltsbeitrag zu versprechen scheint.

Vor diesem Hintergrund konzentriert sich die nationale und internationale Diskussion zunehmend auf die Finanztransaktionssteuer. Ihr umfassender tatbestandlicher Ansatz, verbunden mit der Aussicht auf ein hohes Steueraufkommen, zieht Politiker aller Couleur geradezu magisch an. Die Finanzmärkte regulierend in ihre Schranken zu weisen und zugleich Geld abzuschöpfen, verspricht eine schnelle double dividend: Die Finanztransaktionssteuer erweist sich als würdige Schwester der Steuern auf Alkohol, Tabak und Benzin. Doch was ist ihr eigentlicher Anspruch jenseits der vagen Hinweise auf eine lukrative Züchtigung der Finanzmärkte?

Beginnen wir mit dem Vorhaben einer zielgenauen Regulierung unerwünschter Verhaltensweisen von Finanzinstituten.19 Dafür ist zunächst festzustellen, dass eine Steuer auf Finanztransaktionen – anders als die Bankenabgabe oder die Finanzaktivitätssteuer – in keiner konzeptionellen Relation zu den spezifischen Risiken einer Bankenkrise steht, namentlich dem bail-out systemrelevanter Institute in einem erneuten crash. Die Finanztransaktionssteuer zielt nicht in erster Linie auf spezielle Verhaltensweisen oder Risiken der Banken und anderer Unternehmen als regulierungsbedürftiger „Subjekte“ des Finanzmarkts, sondern auf Finanztransaktionen in einem allgemeinen Sinne.20 Der Richtlinienvorschlag der Europäischen Union sieht den Kauf und Verkauf von Finanzinstrumenten, Übertragungen zwischen Konzernunternehmen sowie Derivategeschäfte aller Art als Steuergegenstand an.21 Damit wird zwar aus Haushaltserwägungen die Steuerbemessungsgrundlage maximiert und der Anreiz zu Umgehungsgeschäften minimiert, aus der Sicht einer Regulierung scheint dieser Ansatz indessen eher dem einer Schrotflinte als eines Präzisionsgewehrs zu entsprechen.

Demgegenüber berufen sich die Verfechter der Finanztransaktionssteuer auf große Gewährsleute. Hatte nicht schon John Maynard Keynes geschrieben, dass „die Einführung einer beträchtlichen Umsatzsteuer auf alle Abschlüsse“ sich als die „zweckmäßigste verfügbare Reform erweisen (würde), um die Vorherrschaft der Spekulation über die Unternehmungslust“ abzuschwächen?22 Und hatte nicht der Nobelpreisträger James Tobin eine Sondersteuer auf grenzüberschreitende Währungsgeschäfte gefordert, um volkswirtschaftlich schädliche Transaktionen zu bekämpfen?23 Da wundert es nicht, dass auch die neuen Pläne zur Finanztransaktionssteuer als Maßnahmen gegen „Zocker und Spieler“ vorgetragen werden.

Hier muss zwischen der Notwendigkeit einer Regulierung und der Notwendigkeit einer Besteuerung unterschieden werden. Dass die Reform internationaler Finanzmärkte noch nicht an ihr Ende gekommen ist, wird niemand bezweifeln. Die Eigenkapitalanforderungen an Banken sind nach wie vor zu schwach ausgeprägt,24 viele Anleger werden von der Vielfalt der angebotenen Titel überfordert, und auch die Governance-Strukturen in den Finanzunternehmen bedürfen einer kritischen Durchsicht. Man mag auch darüber nachdenken, bestimmte Arten von Geschäften zu erschweren oder zu untersagen. Aber ist die Finanztransaktionssteuer das richtige Mittel für diesen Zweck? Schaut man näher hin, so bedient sie sich eines allzu einfachen Mechanismus: Auf jede Transaktion wird ein fixer Steuersatz zur Anwendung gebracht. Unter dieser Vorgabe wird der langfristige Aktienerwerb durch eine Privatperson am niedrigsten belastet, der häufige Umschlag von Investments in einem Fonds oder einem Versicherungsunternehmen ist schon deutlich stärker betroffen, und das daytrading oder high frequency trading werden massiv behindert, wenn nicht gar unmöglich gemacht. Wer im häufigen Umschlag von Finanzinstrumenten die Wurzel des Übels erblickt, wird dies als Beleg für eine zielgenaue Maßnahme werten.25

Die Erfahrungen der vergangenen Jahre stützen diese Annahme jedoch nicht.26 Die Bankenkrise der Jahre 2007–2009 ist wesentlich hervorgerufen worden durch die überoptimistischen Annahmen des US-amerikanischen subprime-Marktes und ein nicht gegen Systemrisiken gesichertes Netz gegenseitiger Abhängigkeit zwischen Kreditversicherern und Banken. Die Zahl und Geschwindigkeit der in diesem Netz durchgeführten Transaktionen steht eher im Hintergrund. Und die gegenwärtige weltweite Finanzkrise wird wesentlich durch die Staatsverschuldung der großen und kleinen Industrienationen getrieben.27 Die Frage, ob zugleich ein Hochfrequenzhandel mit den jeweiligen Staatsanleihen existiert, scheint für das Ausmaß der Krise keine Rolle zu spielen. So wird denn auch in der Fachdiskussion vor allem ein Ereignis zweiten Ranges, der technisch bedingte flash crash im Computerhandel des Jahres 2010 in den Vordergrund gespielt, dessen Relevanz für die Entwicklung der internationalen Finanzmärkte in den vergangenen Jahren allerdings begrenzt geblieben ist.

Es bleibt die allgemeine Annahme, dass „der Finanzsektor“ steuerlich belastet, vielleicht sogar manches Privileg kompensiert werden müsse. In diese Richtung deutet die im politischen Raum vielfach ausgesprochene Forderung, die Finanztransaktionssteuer als Ersatz für die „fehlende“ Umsatzbesteuerung von Finanzdienstleistungen einzuführen.28 Das ist schon steuersystematisch ein problematischer Ansatz, denn die Banken tragen die volle „Vorsteuerlast“ auf bezogene Leistungen, ohne dass deren Verrechnung mit der Finanztransaktionssteuer im Raum steht. Vor allem aber ist der Vergleich mit der Umsatzsteuer ein verräterisches Argument. Denn eine Umsatzsteuer soll ja gerade nicht den Unternehmer belasten, sondern dessen Kunden. So besitzt auch die Finanztransaktionssteuer nach dem Vorschlag der Europäischen Kommission eine gespaltene Natur: Explizit steuerpflichtig sollen nur Finanzinstitute sein, so dass der schlichte Verkauf eines Aktienpakets zwischen zwei Privatpersonen oder gewöhnlichen Unternehmern steuerfrei bleibt.29 Andererseits sollen Finanzinstitute die auf Transaktionen im Kundenauftrag entfallende Finanztransaktionssteuer selbstverständlich im Rahmen ihrer Provision weiterbelasten können;30 der Kunde haftet sogar gesamtschuldnerisch für diesen Betrag.31 Schließlich werden auch Finanzinstitute aus Drittstaaten (außerhalb der Europäischen Union) im Wege einer Fiktion für im Inland ansässig erklärt, wenn sie mit inländischen Privatkunden Geschäfte abschließen.32 Dies nährt den Verdacht, dass letztlich nicht „der Finanzsektor“ das eigentliche Zielobjekt dieser steuerlichen Maßnahmen bildet, sondern der inländische Inhaber des gehandelten Kapitals.

In einem tieferen Sinne führt der Zankapfel „Finanztransaktionssteuer“ daher in eine Grundfrage deutscher (Steuer-)Politik. Nach mehr als zwanzig Jahren Gesetzgebung, in denen alle Bundesregierungen – ob „Schwarz/Gelb“, „Schwarz/Rot“ oder „Rot/Grün“ – Stück für Stück den Faktor Kapital entlastet haben (bei der Körperschaftsteuer, bei der Abgeltungssteuer oder eben bei der Börsenumsatzsteuer), steht die aktuelle Diskussion für eine mögliche Wende.33 Erstmals nach langer Zeit sollen der Einsatz von und der Handel mit Kapital spürbar verteuert werden. Die Kapitalmärkte, vielfach als Antreiber und Nutznießer der Politik gelobt oder gescholten, sollen sichtbar die Definitionshoheit über die Demarkationslinie zwischen Markt und Gesetzgeber verlieren. Nicht zum ersten Mal mutiert eine scheinbare Technizität zum zentralen Symbol der Handlungsfähigkeit staatlicher Politik.

Wolfgang Schön