OVG NRW: Zum Anspruch eines Mitgliedsunternehmens gegen eine IHK auf Austritt aus dem DIHK wegen angeblicher Kompetenzüberschreitungen
OVG NRW, Urteil vom 12.4.2019 – 16 A 1499/09
ECLI:DE:OVGNRW:2019:0412.16A1499.09.00
Volltext: BB-ONLINE BBL2019-1537-3
Amtliche Leitsätze
Dem Pflichtmitglied einer Industrie- und Handelskammer steht gemäß Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG das Recht zu, Kompetenzüberschreitungen der Kammer abzuwehren. Daraus folgt auch ein Anspruch auf Beendigung der Mitgliedschaft der Kammer in einem privatrechtlich organisierten Dachverband, wenn dieser sich außerhalb des Rahmens der Kammerkompetenzen betätigt und die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns besteht.
Aus § 1 Abs. 1 IHKG folgt, dass Äußerungen eines Dachverbandes der Industrie- und Handelskammern konkrete Auswirkungen auf die gewerbliche Wirtschaft in den Bezirken mehrerer Mitgliedskammern oder im gesamten Bundesgebiet erkennen lassen müssen. Seine Stellungnahmen dürfen weder allgemeinpolitischer Natur sein noch der Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen dienen. Zudem hat der Dachverband bei allen Äußerungen Objektivität sowie die notwendige Sachlichkeit und Zurückhaltung zu wahren.
Ein Indiz gegen eine konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns besteht darin, dass ein Dachverband den Mitgliedskammern und deren Pflichtmitgliedern die Möglichkeit eröffnet, künftige Überschreitungen der Kammerkompetenzen wirksam zu unterbinden. Die Einrichtung einer Beschwerdestelle reicht hierfür nur aus, wenn deren Unabhängigkeit zumindest in Vereinsordnungen verbürgt ist. Die Einräumung eines klagefähigen Unterlassungsanspruchs für die Mitgliedskammern und deren Pflichtmitglieder rechtfertigt die Annahme, dass zukünftig weitere Verstöße verhindert werden können.
Der gegen einen privatrechtlichen Dachverband gerichtete Anspruch auf Unterlassung von Kompetenzüberschreitungen ist – mangels Beleihung des Dachverbandes – zivilrechtlicher Natur. Für seine Geltendmachung ist der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet.
Sachverhalt
Die Klägerin begehrt die Verurteilung der beklagten Industrie- und Handelskammer zum Austritt aus dem beigeladenen Deutschen Industrie- und Handelskammertag e. V. (DIHK).
Die Klägerin ist Kammerzugehörige der Beklagten und im Bereich der Windenergieerzeugung sowie der Planung und Errichtung von Windenergieanlagen tätig. Die Beklagte ist Mitglied im Beigeladenen. Dieser verfolgt als privatrechtlich organisierter Dachverband der deutschen Industrie- und Handelskammern gemäß § 1 Abs. 1 seiner Satzung (in der Neufassung vom 17. November 2016) u. a. den Zweck, in allen das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft gemäß § 1 Abs. 1 IHKG in seinem Bereich betreffenden Fragen einen diesem entsprechenden Standpunkt der Industrie- und Handelskammern auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene gegenüber der Politik, der Verwaltung, den Gerichten und der Öffentlichkeit zu vertreten. Nach § 1 Abs. 2 der Satzung gehören die Behandlung allgemeinpolitischer, insbesondere parteipolitischer Fragen und die Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen gemäß § 1 Abs. 5 IHKG nicht zur Zuständigkeit des Beigeladenen.
Mit Schreiben vom 9. Februar 2007 forderte die Klägerin die Beklagte auf, ihren Austritt aus dem Beigeladenen zu erklären. Zur Begründung führte sie aus, die Beklagte dürfe nur im Rahmen des ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgabenkreises tätig werden. Daraus folge die Verpflichtung, die Mitgliedschaft in Vereinigungen zu unterlassen, die sich über diesen Aufgabenkreis hinaus betätigten. Das sei beim Beigeladenen der Fall. Der Beigeladene habe sich wiederholt allgemeinpolitisch und ohne regionalen Bezug zur Klimapolitik geäußert. Dabei habe er sich etwa gegen die Erhöhung des Marktanteils erneuerbarer Energien, gegen die Umsetzung des Kyoto-Protokolls und gegen den Ausstieg aus der Kernenergie ausgesprochen. Dies habe mit den Interessen der gewerblichen Wirtschaft im Bereich der Beklagten nichts zu tun und widerspreche zudem eklatant ihren, der Klägerin, Interessen, weil sie sich gerade für die Förderung von erneuerbaren Energien einsetze.
Nachdem die Beklagte den Austritt abgelehnt hatte, hat die Klägerin am 6. Juli 2007 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, sie habe aus Art. 2 Abs. 1 i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG einen Anspruch auf den Austritt der Beklagten aus dem Beigeladenen und auf Unterlassung allgemeinpolitischer Äußerungen. Zwangsverbänden wie der Beklagten sei die Mitgliedschaft in einem Dachverband wie dem Beigeladenen zwar nicht grundsätzlich verwehrt, diese Mitgliedschaft müsse sich aber im Rahmen der ihnen zugewiesenen Aufgaben halten. Für die Betätigung des Beigeladenen gelte daher dasselbe wie für die ihm angehörenden Industrie- und Handelskammern selbst. Vorliegend sei schon zweifelhaft, ob einzelne Äußerungen des Beigeladenen bzw. seines damaligen Präsidenten zur Klima-, Energie- und Umweltpolitik thematisch noch von der Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 1 IHKG gedeckt seien. Jedenfalls aber fehle es an der gebotenen Zurückhaltung und inhaltlichen Ausgewogenheit. Die Kammern seien gehalten, bei divergierenden Auffassungen die Einzel- und Gruppeninteressen zu werten und ausgleichend gegeneinander abzuwägen. Das sei hier nicht in ausreichendem Maße geschehen. Vielmehr sei einseitig die Interessenlage derjenigen Gewerbezweige berücksichtigt worden, die dem Ausbau erneuerbarer Energien, dem Ausstieg aus der Kernenergieerzeugung und der Umsetzung von Klimaschutzzielen ablehnend gegenüberstünden. Gerügt werde zudem vorrangig das Überschreiten der gesetzlich übertragenen Befugnis durch die Tätigung allgemeinpolitischer Aussagen. Da der Beigeladene auch weiterhin in vielfältiger Weise Stellung zu den genannten Themen beziehe, dauere der rechtswidrige Eingriff an. Zudem sei zu befürchten, dass er sich wiederholen werde.
Die Klägerin hat beantragt,
die Beklagte zu verurteilen,
1. ihren Austritt aus dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag zu erklären, und
2. es zu unterlassen, sich gegen die Erhöhung des Marktanteils erneuerbarer Energien, gegen den Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie, gegen die aktuelle Klimaschutzpolitik der Bundesregierung und insbesondere gegen die Umsetzung des Kyoto-Protokolls auszusprechen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie ausgeführt, mit den von der Klägerin beanstandeten Äußerungen im energiepolitischen Bereich habe der Beigeladene die ihm übertragene Aufgabe der Gesamtinteressenvertretung der gewerblichen Wirtschaft übernommen. Es komme nicht darauf an, dass die Position der Meinung aller Kammermitglieder entspreche. Die von der Klägerin beanstandeten Äußerungen beruhten auf Positionen, die vom Vorstand oder der Vollversammlung des Beigeladenen verabschiedet worden seien. Überlegungen des Umweltschutzes seien bei allen Äußerungen in die Interessenabwägung eingeflossen, allerdings nicht isoliert, sondern eingebettet in eine wirtschafts- und wettbewerbspolitische Gesamtbetrachtung. Keine der beanstandeten Äußerungen überschreite die Grenze zur unzulässigen allgemeinpolitischen Äußerung. Die Dokumente seien in ihrer Gesamtheit zu würdigen. Daraus ergebe sich klar die positive umweltpolitische Positionierung des Beigeladenen. Die Klägerin beschränke sich darauf, durch einseitig ausgewählte Zitate das Handeln der Industrie- und Handelskammern als ausschließlich gegen die Interessen der Klägerin gerichtet darzustellen. Im Übrigen müsse sie, die Beklagte, sich die Äußerungen sowie Tätigkeiten des Beigeladenen und seiner Organe nicht zurechnen lassen. Zudem habe die Klägerin zwar einen Anspruch darauf, dass sie, die Beklagte, ihren gesetzlichen Aufgabenbereich nicht überschreite. Dieser Anspruch gehe jedoch auf Unterlassung solcher Aufgabenüberschreitungen, nicht auf Austritt aus der Dachorganisation.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. Mai 2009 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, hinsichtlich des Anspruchs auf Austritt der Beklagten aus dem Beigeladenen sei bereits die Zulässigkeit der Klage fraglich. Die Klägerin könne zwar beanspruchen, dass die Beklagte ihren gesetzlichen Aufgabenbereich nicht überschreite. Sie habe jedoch keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte keinem Dachverband beitrete. Über einen Beitritt entschieden die Industrie- und Handelskammern selbst. Falls der Dachverband seinerseits seinen gesetzlichen Aufgabenkreis überschreite, könne auch insoweit ein Unterlassungsanspruch gegeben sein. Das könne hier aber dahinstehen, da eine solche Überschreitung nicht vorliege. Soweit die Klage darauf gerichtet sei, die Beklagte zu verpflichten, die mit dem Klageantrag zu 2. bezeichneten Aussagen zu unterlassen, sei sie unbegründet. Zwar könne das einzelne Kammermitglied grundsätzlich mit einer Unterlassungsklage verhindern, dass die Industrie- und Handelskammern über die ihr zugewiesenen Aufgaben hinaus tätig würden. Die von der Klägerin beanstandeten Äußerungen seien jedoch nicht als allgemeinpolitisch zu werten, weil sie einen nachvollziehbaren und unmittelbaren Bezug zu den von der Beklagten vertretenen Wirtschaftszweigen hätten. Darüber hinaus sei dem Abwägungsgebot hinreichend Rechnung getragen worden, da der Inhalt der Stellungnahmen in den Versammlungen der Industrie- und Handelskammern sowie des Beigeladenen abgewogen und teilweise durch Beschlüsse festgelegt worden sei.
Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 12. Dezember 2013 die Berufung zugelassen, soweit die Klägerin die Verurteilung der Beklagten begehrt, ihren Austritt aus dem Beigeladenen zu erklären (Klageantrag zu 1.). Im Übrigen hat der Senat den Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt.
Im Rahmen des Berufungsverfahrens hat die Klägerin weitere Äußerungen des Beigeladenen als unzulässige allgemeinpolitische Stellungnahmen beanstandet.
Mit Urteil vom 16. Mai 2014 hat der Senat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat er ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte aus dem Beigeladenen austrete. Als Anspruchsgrundlage kämen nur Art. 2 Abs. 1 i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG in Betracht. Diese Normen schützten davor, durch Zwangsmitgliedschaften von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden. Überschreite eine Körperschaft, deren Errichtung an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen sei und die ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung im Wesentlichen in der Repräsentation der Interessen ihrer Mitglieder finde, ihre gesetzlichen Grenzen, könne sich jeder der Körperschaft Zugehörige gegen eine derartige rechtswidrige Ausdehnung seiner Zwangsunterworfenheit wehren. Ein Kammerzugehöriger habe daher einen Anspruch auf Austritt der Kammer aus dem Beigeladenen, wenn die dortige Mitgliedschaft schon an sich rechtswidrig sei. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Es gebe keine gesetzliche Regelung, die dies verbiete. Die Mitgliedschaft der Beklagten beinhalte auch keine unzulässige, weil gesetzlich nicht vorgesehene Aufgabenübertragung auf den Beigeladenen. Der Beigeladene handele nicht anstelle der Industrie- und Handelskammern. Vielmehr sei die Mitgliedschaft der einzelnen Kammer im Beigeladenen Teil der Aufgabenwahrnehmung der jeweiligen Kammer. Die satzungsmäßige Festlegung der Tätigkeitsbereiche des Beigeladenen stehe im Einklang mit den für die Klägerin geltenden gesetzlichen Vorgaben. Die Industrie- und Handelskammern seien schließlich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch die Beschlüsse des Beigeladenen auch nicht unzulässig rechtlich gebunden. Im Übrigen neige der Senat der Auffassung zu, dass ein Kammerzugehöriger von seiner Kammer unter Umständen den Austritt aus einem privatrechtlichen Dachverband auch dann verlangen könne, wenn dessen Aufgabenbereich mit der Satzung zwar rechtlich korrekt bestimmt sei, er die für seine Mitglieder maßgeblichen gesetzlichen Restriktionen bei seiner konkreten Tätigkeit aber nicht beachte. Art. 2 Abs. 1 GG gebe dem einzelnen Kammerzugehörigen das Recht, sich dagegen zu wehren, dass seine Kammer die ihr gesetzlich gesetzten Grenzen überschreite. Ein derartiger Abwehranspruch sei aber in erster Linie auf die Verpflichtung der jeweiligen Kammer zu richten, alle vereinsrechtlich verfügbaren Möglichkeiten zu nutzen, um auf der Verbandsebene für die Einhaltung des zulässigen Handlungsrahmens Sorge zu tragen. Jedenfalls aber seien die Bedingungen, zu denen der Klägerin allein wegen der konkreten Verbandstätigkeit ein Anspruch gegen die Beklagte auf Beendigung ihrer Mitgliedschaft im Beigeladenen zugebilligt werden könne, nicht erfüllt. Eine gerichtliche Verpflichtung zum Austritt aus einem Dachverband zur Verhinderung von konkreten Betätigungen dieses Dachverbandes außerhalb der seinen Mitgliedskammern gesetzlich zugewiesenen Grenzen könne – wenn überhaupt – nur ultima ratio sein. Die Klägerin habe die Beklagte bisher nicht darauf in Anspruch genommen, auf der Verbandsebene auf die Einhaltung eines satzungskonformen Verhaltens zu dringen. Begründete Anhaltspunkte dafür, dass ein verbandsinternes Vorgehen aller Voraussicht nach erfolglos bleiben würde, seien nicht erkennbar.
Auf die Beschwerde der Klägerin hin hat das Bundesverwaltungsgericht die Revision zugelassen.
Mit Urteil vom 23. März 2016 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Klägerin stehe als Pflichtmitglied der Beklagten gemäß Art. 2 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG das Recht zu, Kompetenzüberschreitungen ihrer Kammer abzuwehren. Die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gebe dem Grundrechtsträger das Recht zur Abwehr „unnötiger Zwangsverbände“. Die Bindung der Kammern an die gesetzlichen Kompetenzzuweisungen und ‑grenzen gelte uneingeschränkt auch dann, wenn sie sich für die gemeinschaftliche Aufgabenwahrnehmung eines privatrechtlich organisierten Dachverbandes bedienten. Betätige sich ein Dachverband in einer Weise, die faktisch seine Aufgaben und zugleich den Kompetenzrahmen seiner Mitgliedskammern überschreite, ergebe sich ein Anspruch jedes Kammermitglieds auf Austritt seiner Kammer aus dem Dachverband, wenn die kompetenzwidrige Tätigkeit sich nicht als atypischer „Ausreißer“ darstelle, sondern die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns bestehe. Dies erfordere eine Prognose, die sämtliche Indizien für und gegen die Wahrscheinlichkeit einer erneuten Grundrechtsverletzung in Betracht ziehe. Ein Austrittsanspruch sei nicht erst bei andauernden beharrlichen und schwerwiegenden Aufgabenüberschreitungen des Dachverbandes anzunehmen. Maßgeblich sei allein, ob mit einer erneuten Missachtung der Kompetenzgrenzen zu rechnen sei oder ob davon ausgegangen werden könne, dass weitere Verstöße unterblieben, etwa weil sie verbandsintern zuverlässig verhindert würden. Vorliegend bestehe ein Austrittsrecht der Klägerin nicht schon unter dem Gesichtspunkt unzulässiger Aufgabendelegation oder wegen Kammerkompetenzen überschreitender satzungsrechtlicher Aufgabenzuweisungen an den Beigeladenen. Ob die weitere Mitgliedschaft der Beklagten im Beigeladenen kompetenz- und damit grundrechtswidrig sei, sei auf der Grundlage der Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz nicht abschließend zu entscheiden. Zwar ergebe sich daraus, dass die Äußerungen des Beigeladenen in der Vergangenheit mehrfach und keineswegs nur in isolierten Ausnahmefällen die gesetzliche Kammerkompetenz zur Gesamtinteressenwahrnehmung überschritten hätten; die Beurteilung der Wiederholungsgefahr erfordere aber eine Prognose, die das Revisionsgericht mangels hinlänglicher Feststellungen zu den maßgeblichen Indizien nicht selbst vornehmen könne.
Am 17. November 2016 beschloss die Vollversammlung des Beigeladenen eine Neufassung von dessen Satzung mit insbesondere folgenden Vorschriften:
§ 24 Beschwerde- und Klagerecht von gesetzlichen IHK-Mitgliedern
(1) Jedes gesetzliche Mitglied (§ 2 IHKG) einer IHK, die Mitglied im DIHK ist, kann gegenüber dem DIHK Beschwerde erheben, wenn es der Ansicht ist, dass Organe oder Vertreter des DIHK die sich aus § 1 Abs. 1 und 2 der Satzung in Verbindung mit § 1 IHKG ergebenden Kompetenzen überschritten haben.
(2) Die Beschwerde muss innerhalb von sechs Monaten nach Vornahme der beanstandeten Handlung erhoben werden. Das Nähere regelt eine Beschwerdeordnung. Nach Abschluss des Beschwerdeverfahrens kann der Rechtsweg beschritten werden.
§ 25 Beschwerderecht von IHKs
Die Regelungen des § 24 gelten für die Mitglieder des DIHK gemäß § 3 Abs. 1 entsprechend.
Zugleich beschloss die Vollversammlung des Beigeladenen die folgende Beschwerdeordnung:
Präambel
§ 24 der DIHK-Satzung sieht für jedes gesetzliche IHK-Mitglied ein Beschwerde- und Klagerecht vor, das unmittelbar gegenüber dem DIHK besteht. Das gesetzliche IHK-Mitglied kann insoweit seinen öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Unterlassung von Kompetenzüberschreitungen aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 IHKG geltend machen. Das selbständige Beschwerde- und Klagerecht dient der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) bei der Durchsetzung des Anspruchs auf Unterlassung von Kompetenzüberschreitungen.
§ 1 Beschwerderecht
(1) Jedes gesetzliche Mitglied eines DIHK-Mitglieds (§ 2 IHKG) ist berechtigt, gegenüber dem DIHK Beschwerde zu erheben, wenn es der Ansicht ist, dass Organe oder Vertreter des DIHK Kompetenzen überschritten haben, die aus § 1 Abs. 1 und 2 DIHK-Satzung in Verbindung mit § 1 IHKG folgen.
(2) Das Beschwerderecht des gesetzlichen IHK-Mitglieds ist ein verfahrensrechtlicher Anspruch, der unmittelbar gegenüber dem DIHK besteht.
§ 2 Beschwerdestelle
(1) Der DIHK richtet eine Beschwerdestelle ein. Ihr obliegt die Durchführung des Beschwerdeverfahrens.
(2) Die Beschwerdestelle nimmt ihre Aufgaben frei von fachlichen Weisungen wahr.
§ 3 Einlegung, Form, Frist und Inhalt der Beschwerde
(1) Die Beschwerde eines gesetzlichen IHK-Mitglieds ist in Textform innerhalb von sechs Monaten nach Vornahme der beanstandeten Handlung des DIHK zu erheben. Sie kann auch bei einer IHK eingelegt werden, deren gesetzliches Mitglied der Beschwerdeführer ist. Diese leitet die Beschwerde an den DIHK weiter. Der DIHK bestätigt den Eingang der Beschwerde.
(2) Der Beschwerdeführer hat mit der Beschwerde seine IHK-Zugehörigkeit zu belegen. Die behauptete Kompetenzüberschreitung im Sinne von § 1 Abs. 1 ist konkret darzulegen.
§ 4 Verfahrensbeteiligte und Verfahren
(1) Verfahrensbeteiligte sind der Beschwerdeführer und der DIHK.
(2) Der DIHK bezieht die IHK, deren gesetzliches Mitglied der Beschwerdeführer ist, in das Verfahren ein.
(3) Bestehen gegen die Zulässigkeit der Beschwerde Bedenken, insbesondere, weil der Beschwerdeführer seine IHK-Mitgliedschaft nicht belegt hat oder unklar ist, welche Kompetenzüberschreitung er rügen will, hört der DIHK den Beschwerdeführer dazu an.
(4) Zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens bemüht sich der DIHK um eine einvernehmliche Klärung mit dem Beschwerdeführer. Kommt eine einvernehmliche Klärung zustande, ist das Verfahren abgeschlossen. Der DIHK teilt dies dem Beschwerdeführer in Textform mit.
(5) Wenn keine einvernehmliche Klärung erfolgt, schließt der DIHK durch Entscheidung nach § 5 das Verfahren über die Beschwerde ab.
(6) Das Verfahren ist innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzuschließen. Kann das Verfahren aus besonderem Grund nicht innerhalb dieser Frist abgeschlossen werden, ist der Beschwerdeführer darüber und über die voraussichtliche Verfahrensdauer zu informieren.
§ 5 Entscheidung über die Beschwerde
(1) Die Entscheidung obliegt bei Beschwerden über
a) Handlungen des DIHK-Ehrenamtes oder des Hauptgeschäftsführers dem geschäftsführenden Vorstand,
b) Handlungen des DIHK-Hauptamts dem Hauptgeschäftsführer.
Vor der Entscheidung kann in wesentlichen Angelegenheiten die Vollversammlung angehört werden.
(2) Die Entscheidung über die Beschwerde ist dem Beschwerdeführer in Textform bekannt zu geben und auf die Klagemöglichkeit gemäß § 6 hinzuweisen.
(3) Wird der Beschwerde stattgegeben, ist in der Entscheidung mitzuteilen, welche geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, um wirksam Abhilfe zu schaffen.
(4) Wird die Beschwerde abgelehnt, ist die Entscheidung zu begründen.
§ 6 Gerichtlicher Rechtsschutz
(1) Der Beschwerdeführer kann nach Abschluss des Beschwerdeverfahrens vor dem zuständigen Verwaltungsgericht Klage gegen den DIHK zur Geltendmachung seines Anspruchs gemäß § 24 Abs. 1 der DIHK-Satzung erheben.
(2) Wenn über die Beschwerde ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist, besteht das Recht, abweichend von Abs. 1 Klage zu erheben.
Die Satzungsänderung wurde am 13. Februar 2017 ins Vereinsregister eingetragen.
Mit Schreiben vom 6. März 2017 und vom 25. April 2017, auf die wegen der Einzelheiten gemäß § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO verwiesen wird, erhob die Klägerin jeweils Beschwerde wegen verschiedener Äußerungen des Präsidenten und des Hauptgeschäftsführers des Beigeladenen im Zeitraum von Juni 2016 bis März 2017. Dabei beanstandete sie u. a. folgende Äußerungen:
In einem Interview mit dem Deutschlandfunk am 6. Juli 2016 habe der Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen die Folgen des Brexits sowie die Abkommen TTIP und CETA bewertet.
In einem Interview im Morgenmagazin der ARD am 22. August 2016 habe sich der Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen zum Brexit geäußert.
Der Präsident des Beigeladenen habe sich am 21. September 2016 in einem auf der Homepage des Beigeladenen veröffentlichten Interview mit der Westfalenpost zur Steuerpolitik geäußert.
Am 4. Oktober 2016 habe der Präsident des Beigeladenen sich in einem auf der Homepage des Beigeladenen veröffentlichten Interview mit der Ostfriesen-Zeitung zur Zusammenarbeit mit dem Iran geäußert.
Am 24. Oktober 2016 habe sich der Präsident des Beigeladenen in einem auf der Homepage veröffentlichten Interview gegenüber dem Handelsblatt zur bayerischen Flüchtlingspolitik sowie zur Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung und der Offshore-Haftungsumlage positioniert.
In einem auf der Homepage des Beigeladenen veröffentlichten Interview am 28. Dezember 2016 habe sich der Präsident des Beigeladenen gegenüber der Nachrichtenagentur Reuters zur Bundestagswahl 2017 geäußert.
In einem Interview am 5. Februar 2017 mit dem Deutschlandfunk habe sich der Präsident des Beigeladenen zum Verhältnis zu den USA, Rechtspopulismus und Steuerthemen geäußert.
In einem Interview mit der Berliner Morgenpost vom 20. März 2017 habe sich der Präsident des Beigeladenen zu den Brexit-Verhandlungen mit Großbritannien, zu Äußerungen des Kanzlerkandidaten Martin Schulz und zur Agenda 2010 geäußert.
Der geschäftsführende Vorstand des Beigeladenen wies die Beschwerden ab und teilte dies der Klägerin mit Schreiben vom 4. Mai 2017 und vom 19. September 2017 mit. Zur Begründung führte er aus, die beanstandeten Aussagen hätten einen ausreichenden Wirtschaftsbezug aufgewiesen. Eine beanstandete Äußerung des Präsidenten in einem Interview im September 2016 sei bereits vor Eingang des Antrags von der Homepage des Beigeladenen entfernt worden, da es sich um eine persönliche Aussage des Präsidenten gehandelt habe. Zukünftig werde man möglicherweise zuspitzende Formulierungen in schriftlichen Stellungnahmen nicht mehr verwenden. Bei einer Äußerung des Hauptgeschäftsführers im Mai 2016 sei nicht mehr vollständig nachvollziehbar, ob die Aussage in der abgedruckten Weise getätigt worden sei.
Mit Beschluss vom 12. Juni 2017 hat der Senat den Deutschen Industrie- und Handelskammertag e. V. beigeladen.
Die Klägerin führt zur weiteren Begründung ihrer Berufung aus, der formalen Einrichtung einer Beschwerdestelle könne kein maßgebliches Gewicht zukommen. Diese sei ersichtlich nicht geeignet, den massiven Überschreitungen des Kompetenzbereichs entgegenzuwirken. Der Präsident und der Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen hätten sich wiederholt zu allgemeinpolitischen Fragestellungen geäußert.
Mit Schriftsatz vom 12. November 2018, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, beanstandet die Klägerin weitere Äußerungen des Beigeladenen, die belegten, dass dieser nachhaltig und uneingeschränkt zu Themen Stellung nehme, die mit dem Aufgabenbereich der Beklagten nichts zu tun hätten. Der Beigeladene habe mehrfach die Bildung der Bundesregierung kommentiert, sich zu verschiedenen allgemeinpolitischen Themen ohne Bezug zu den Belangen der Wirtschaft geäußert, arbeits- und sozialpolitische Forderungen gestellt und mehrfach zu internationalen politischen Fragen Stellung genommen.
Im Einzelnen wendet sich die Klägerin u. a. gegen folgende Äußerungen:
In der Stellungnahme „International Aktuell 06/2017“ vom 30. Oktober 2017 habe sich der Beigeladene unter dem Titel „Am Scheideweg. Wiederholung der Präsidentschaftswahl in Kenia“ u. a. zur Notwendigkeit weiterer Investitionen in den Bildungssektor dieses Landes geäußert.
In einem Interview mit der Neuen Osnabrücker Zeitung vom 26. Januar 2018 habe der Präsident des Beigeladenen die Forderung der SPD nach einem Aus für die sachgrundlose Befristung von Arbeitsverträgen zurückgewiesen.
In einem Interview mit dem Tagesspiegel vom 14. Februar 2018 habe der Präsident des Beigeladenen ein schnelles Ende der Koalitionsverhandlungen gefordert.
In einer Meldung auf den Internetseiten des Beigeladenen vom 27. Juni 2018 habe dessen Präsident den Europäischen Rat zur Geschlossenheit gemahnt.
In den „Trade News 07/2018. Von der Wirtschaft für die Wirtschaft – Schlaglichter der Handelspolitik“ habe der Beigeladene Forderungen an die Politik der Europäischen Union gestellt.
In einer Stellungnahme vom 10. Juli 2018 zur „Revision der EU-Verordnung für die Festsetzung von CO2-Emissionsnormen für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge nach 2021 [COM (2017) 676 final]“ habe der Beigeladene konkrete Vorstellungen zur Regulierung von Kohlendioxid-Immissionen entwickelt.
In der Passauer Neuen Presse vom 8. Oktober 2018 habe der Präsident des Beigeladenen die Haushaltspolitik der italienischen Regierung kritisiert.
In einem Gespräch mit dem Tagesspiegel habe der Präsident des Beigeladenen am 9. November 2018 gefordert, die Diskussion über die Rolle des ehemaligen Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu beenden.
Zudem zeigten die Beschwerdeentscheidungen des Beigeladenen einen Mangel an Einsicht. Eine Ombudsstelle sei nicht eingerichtet worden. Ferner habe der Beigeladene keinerlei satzungsrechtliche Regelungen getroffen, die eine Wiederholungsgefahr ausschließen würden, denn § 24 der Satzung und die Beschwerdeordnung regelten lediglich einen verfahrensrechtlichen Anspruch, aber keinen materiell-rechtlichen Unterlassungsanspruch. Mit Schriftsatz vom 21. Januar 2019, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, beanstandet die Klägerin schließlich weitere Äußerungen des Beigeladenen.
Die Klägerin beantragt,
das angegriffene Urteil zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, ihren Austritt aus dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag e. V. zu erklären.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung verweist sie auf die Satzungsänderungen durch den Beigeladenen. Diese genügten den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Anforderungen an einen Ausschluss der Gefahr zukünftiger Kompetenzüberschreitungen. Die Beschwerdeordnung stelle klar, dass jedes IHK-Mitglied einen öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Unterlassung von Kompetenzüberschreitungen unmittelbar gegen den Beigeladenen geltend machen könne. Dabei sei der Hinweis auf das zuständige Gericht in § 6 der Beschwerdeordnung nur informell zu verstehen. Auch wenn dieser Hinweis unzutreffend sein sollte, habe dies keinen Einfluss auf die Wirksamkeit des Klagerechts. Die Klage sei auf Unterlassung des beanstandeten Kompetenzverstoßes für die Zukunft gerichtet. Nach der Schaffung dieser Rechtsschutzmöglichkeiten komme es auf vergangene Kompetenzverstöße nicht an, zumal die Klägerin nicht die Möglichkeit genutzt habe, von dem eingeräumten Klagerecht Gebrauch zu machen.
Der Beigeladene beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er führt aus, ein Austritt einer Mitgliedskammer mache die Erfüllung eines elementaren Teiles der gesetzlichen Aufgaben aller Industrie- und Handelskammern, namentlich die Gesamtinteressenvertretung der Unternehmen des Bezirks auf nationaler und europäischer Ebene, unmöglich. Äußerungen seiner Organe und Vertreter seien nicht nach einzelnen Sätzen oder Aussagen, sondern stets im gesamten Kontext zu betrachten. Zudem seien sie nicht nach dem Verständnis besonders kritischer Mitglieder zu bewerten. Solange eine Veröffentlichung oder ein Interview insgesamt einen wirtschaftlichen Bezug aufweise, werde seine Kompetenz nicht dadurch überschritten, dass einzelne Sätze oder Aussagen den wirtschaftlichen Bezug nicht aus sich heraus erkennen ließen, wenn diese Aussagen nicht vollkommen aus dem Rahmen und der Thematik der Veröffentlichung herausfielen. Es sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin im Wesentlichen Interviews mit seinen Funktionsträgern beanstandet habe. Diese seien häufig in „Livesituationen“ zustande gekommen, in denen sich Funktionsträger auch mit Fragen konfrontiert sähen, bei denen die Überschreitung der Kompetenzen nicht ausgeschlossen sei. In solchen Situationen sei es, insbesondere für ehrenamtliche Funktionsträger, letztlich ausgeschlossen, vor der jeweiligen Antwort eine abschließende rechtliche Würdigung vorzunehmen. Eine nachträgliche Korrektur sei häufig ebenfalls nicht möglich. Daher komme in solchen Fällen dem Gesamtkontext des Interviews größeres Gewicht zu. Seinen Funktionsträgern müsse zugestanden werden, nicht eindeutig kompetenzüberschreitende Fragen nicht unbeantwortet zu lassen, sondern so zu nutzen, dass das Gespräch zurück auf wirtschaftliche Bezüge geleitet werde. Ein zu strenger Maßstab an Interviewäußerungen führte faktisch dazu, dass sich seine Funktionsträger der Öffentlichkeitsarbeit enthalten oder aber in Interviews in einer Weise verhalten müssten, die der Funktion der Öffentlichkeitsarbeit diametral zuwider liefe. Dies wiederum zöge einen nicht erforderlichen Eingriff in die gesetzlich gewährte Selbstverwaltung der Mitgliedskammern nach sich. Das BVerfG habe festgestellt, dass es zu den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern und damit auch zu seinen, den Aufgaben des Beigeladenen, gehöre, Äußerungen zu wirtschaftspolitisch relevanten Themen selbstverwaltet zu verbreiten und damit auch in die Medien tragen zu können. Weiter habe das BVerfG angenommen, dass es vom Einzelfall abhänge, welche Darstellung geboten sei, um die Berücksichtigung von Minderheitsinteressen im Rahmen der Wahrnehmung des Gesamtinteresses durch eine Industrie- und Handelskammer zu verwirklichen. Weiter müsse bei in indirekter Rede wiedergegebenen Äußerungen seiner Funktionsträger ausgeschlossen werden, dass ihm redaktionell erfolgte Verschärfungen der Aussagen zugerechnet würden. Ferner komme eine Zurechnung bei ausdrücklich als private Meinung gekennzeichneten Äußerungen nicht in Betracht. Hinsichtlich seiner Kompetenzgrenzen sei zu berücksichtigten, dass er nach verfestigter Staatspraxis regelmäßig von Verfassungsorganen zur Stellungnahme in Bezug auf Themen aufgefordert werde, die zwar einen Bezug zur Wirtschaft aufwiesen, jedoch häufig über den engeren Wirtschaftsbereich hinausgingen, und dass durch das CSR-Richtlinie-Umsetzungsgesetz Berichtspflichten insbesondere für börsennotierte Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigen zu den Auswirkungen ihrer Tätigkeit auf Umwelt-, Arbeitnehmer- und Sozialbelange, auf die Achtung der Menschenrechte sowie die Bekämpfung von Korruption und Bestechung eingeführt worden seien. Außerdem sei nach der Gesetzesbegründung zu § 1 Abs. 5 IHKG eine weite Auslegung dieser Norm geboten. Zudem sei die Klage nunmehr, unabhängig von etwaigen Kompetenzüberschreitungen in der Vergangenheit, unbegründet. In Reaktion auf die Klage habe er zwischenzeitlich geeignete Maßnahmen ergriffen, um Kompetenzüberschreitungen seiner Organe und Vertreter festzustellen und eine Wiederholungsgefahr zu beseitigen. Er habe die Beschwerdestelle „DIHK-Kompetenzprüfung“ eingerichtet. Ferner habe er in seiner Satzung ein Beschwerdeverfahren eingeführt, das den Mitgliedskammern sowie deren gesetzlichen Mitgliedern offen stehe. Dieses Verfahren werde in einer Beschwerdeordnung konkretisiert, welche die Beschwerdestelle weitestgehend unabhängig ausgestalte. Erhärte sich im Laufe des Beschwerdeverfahrens der Vorwurf einer Kompetenzüberschreitung, würden konkrete Maßnahmen veranlasst, um Abhilfe zu schaffen und Wiederholungen in der Zukunft zu vermeiden. Die Entscheidung über eine Beschwerde werde nach der Beschwerdeordnung zwar durch den geschäftsführenden Vorstand oder den Hauptgeschäftsführer getroffen, in der Sache aber durch die unabhängige Beschwerdestelle vorbereitet und zur Entscheidung vorgelegt. Die Stabsstelle mit dem Namen „DIHK-Kompetenzprüfung“ unterliege keinen fachlichen Weisungen, sondern sei ein organisatorisch verselbstständigter Teil der Hauptgeschäftsführung. Insgesamt seien bislang über die Beschwerden der Klägerin hinaus 21 weitere Beschwerden, davon 20 inhaltsgleich, eingereicht worden. Zudem sei in der Satzung ein an das Beschwerdeverfahren anschließendes Klagerecht geschaffen worden. Dadurch werde es auch den Kammermitgliedern ermöglicht, gegen Kompetenzüberschreitungen gerichtlich vorzugehen. Der inhaltliche Maßstab dieses Anspruchs ergebe sich aus § 1 Abs. 1 und Abs. 2 der Satzung i. V. mit § 1 IHKG. Er sei öffentlich-rechtlicher Natur. Der Rechtsschutz sei nicht nur retrospektiv, sondern ziele darauf, dass eine einmal erfolgte Kompetenzüberschreitung nicht wiederholt werden dürfe. § 6 der Beschwerdeordnung eröffne die Klagemöglichkeit sogar für den Fall, dass der Beigeladene einer Beschwerde stattgebe, aber das Mitgliedsunternehmen die bekanntgegebenen Maßnahmen nicht für geeignet oder hinreichend erachte. Diese Vorschrift treffe keine konstitutive Regelung über den Rechtsweg, sondern gebe lediglich deklaratorisch wieder, dass nach Auffassung des Beigeladenen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei. Selbst wenn anstelle dessen der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben wäre, würde dies an der Wirksamkeit von § 24 der Satzung und den übrigen Bestimmungen der Beschwerdeordnung nichts ändern. Zudem wirke die Beschwerdestelle präventiv darauf hin, Kompetenzüberschreitungen zu vermeiden. Dazu führe sie Schulungen durch und informiere möglichst umfassend innerhalb des Beigeladenen und bei den Mitgliedskammern über die Grenzen der Kompetenzen des Beigeladenen. Diese präventiven Mechanismen zeigten auch Wirkung. Journalistische Anfragen etwa würden nunmehr einer rechtlichen Vorprüfung und Vorauswahl unterzogen, in deren Rahmen sämtliche Themen abgelehnt würden, die nicht mit den Kompetenzgrenzen vereinbar seien. Auch der konkrete Wirtschaftsbezug von Einzelthemen werde sensibler geprüft. Als Ergebnis habe er, der Beigeladene, sich zum Beispiel nicht auf eine Anfrage zum Thema „allgemeine Dienstpflicht“ geäußert. Auch eine angefragte allgemeinpolitische Äußerung zu rechtsextremen Vorkommnissen in Chemnitz habe er abgelehnt, wodurch er wiederum Kritik der Presse ausgesetzt gewesen sei. In der Gesamtschau ergebe sich, dass er nicht nur erhebliche Einsicht in vergangene Aufgabenüberschreitungen gezeigt, sondern auch geeignete Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Überschreitungen ergriffen habe, die er kontinuierlich erprobe und verbessere. Zudem sei es nach Einräumung des klagbaren Überprüfungsanspruchs kammerangehöriger Unternehmen nicht Aufgabe des vorliegenden Verfahrens, über die Frage zu entscheiden, ob konkrete Einzeläußerungen sich im Rahmen der Kompetenzen hielten. Jedenfalls seien die zuletzt beanstandeten Äußerungen überwiegend kompetenzgerecht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf die Gerichtsakten Bezug genommen.
Aus den Gründen
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihre Mitgliedschaft in dem Beigeladenen kündigt.
Ein solcher Anspruch kann sich aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG ergeben (s. u. 1). Die Voraussetzungen dieses Anspruchs liegen derzeit jedoch nicht vor (s. u. 2).
1. Als Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Klägerin darauf, dass die Beklagte ihre Mitgliedschaft in dem Beigeladenen kündigt, kommt Art. 2 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG in Betracht.
Für die Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats abzustellen.
Vgl. allgemein zum maßgeblichen Zeitpunkt BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1976 - IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15 = juris, Rn. 31.
Im vorliegenden Berufungsverfahren hat der Senat seiner Entscheidung gemäß § 144 Abs. 6 VwGO die rechtliche Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Revisionsurteil vom 23. März 2016 zugrunde zu legen. Dem steht – entgegen der vom Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung – nicht entgegen, dass die Beiladung erst nach der Zurückverweisung der Sache im Berufungsverfahren erfolgt ist, so dass der Beigeladene am Revisionsverfahren noch nicht beteiligt war. Denn die gesetzlich vorgeschriebene Bindung nach § 144 Abs. 6 VwGO verfolgt den Zweck, die im Revisionsverfahren erreichte rechtliche Klärung für den weiteren Gang des Verfahrens zu erhalten, und besteht deshalb unabhängig von einer Beiladung bzw. von dem Zeitpunkt, zu dem eine Beiladung erfolgt ist.
Der Klägerin steht als Pflichtmitglied der Beklagten gemäß Art. 2 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG das Recht zu, Kompetenzüberschreitungen der Beklagten abzuwehren (s. u. a). Daraus folgt nach der rechtlichen Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts auch ein Anspruch auf Beendigung der Mitgliedschaft der Beklagten in einem privatrechtlich organisierten Dachverband, wenn dieser sich außerhalb des Rahmens der Kammerkompetenzen betätigt und die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns besteht (s. u. b).
a) Die Klägerin kann als Pflichtmitglied der Beklagten gemäß Art. 2 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG verlangen, dass die Beklagte bei ihrer Tätigkeit die ihr gesetzlich zugewiesenen Kompetenzen nicht überschreitet.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG haben die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen.
Überschreitet eine Industrie- und Handelskammer diese gesetzliche Grenze, greift sie ohne die erforderliche Rechtsgrundlage in das Grundrecht ihrer Pflichtmitglieder aus Art. 2 Abs. 1 i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG ein. Jedes ihrer Mitglieder kann sich gegen eine derartige rechtswidrige Ausdehnung seiner Zwangsunterworfenheit wehren, ohne dass es darauf ankäme, ob es dadurch einen darüber hinausgehenden rechtlichen oder spürbaren faktischen Nachteil erleidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 ‑ 1 C 29.99 ‑, BVerwGE 112, 69 = juris, Rn. 11, Beschluss vom 14. Januar 2008 ‑ 6 B 58.07 ‑, juris, Rn. 7, sowie Urteile vom 23. Juni 2010 ‑ 8 C 20.09 ‑, BVerwGE 137, 171 = juris, Rn. 21 und vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, BVerwGE 154, 296 = juris, Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2003 ‑ 8 A 4281/02 ‑, GewArch 2003, 418 = juris, Rn. 8 ff.
b) Die Bindung der Kammern an die gesetzlichen Kompetenzzuweisungen und-grenzen gilt uneingeschränkt auch dann, wenn sich die Kammern für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben eines privatrechtlich organisierten Dachverbandes bedienen. Zwar werden die Aufgaben eines solchen Verbandes selbst – im Unterschied zu denen seiner Mitgliedskammern – nicht durch § 1 Abs. 1 IHKG geregelt und begrenzt. Die an die Kompetenzregelung gebundenen Kammern dürfen sich aber an dem Verband nur beteiligen, wenn sich dessen Tätigkeit im Rahmen der ihnen gesetzlich zugewiesenen Kompetenzen hält.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 15.
Das den Kammern gesetzlich verliehene Selbstverwaltungsrecht (§§ 1 und 4 IHKG) gestattet es ihnen, zur gemeinsamen Wahrnehmung des Gesamtinteresses ihrer Mitglieder einen privatrechtlich organisierten Dachverband zu gründen und sich an einem solchen Verband zu beteiligen, wenn die Rechtsgrenzen der Kammertätigkeit gewahrt bleiben. Ein solcher Zusammenschluss erweitert allerdings nicht die Kompetenzen der einzelnen Mitgliedskammern. Diese dürfen auch gemeinschaftlich keine anderen als die ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben übertragen. Sie sind dafür verantwortlich, dass die Verbandstätigkeit die Grenzen der Kammerkompetenz wahrt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 16; siehe auch BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 ‑ 8 C 20.09 ‑, a. a. O., Rn. 20.
Durch die Mitgliedschaft in einem rechtlich selbstständigen Dachverband können sich die Kammern ihrer grundrechtlichen Bindung an Art. 2 Abs. 1 GG und ihrer gesetzlichen Bindung an die Kompetenzregelung des § 1 Abs. 1 IHKG nicht entledigen. Sie dürfen daher nicht einem Verband angehören, der sich jenseits des Kompetenzrahmens der Kammern betätigt. Betätigt sich der Dachverband in einer Weise, die faktisch den Kompetenzrahmen seiner Mitgliedskammern überschreitet, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG – bei juristischen Personen wie der Klägerin i. V. mit Art. 19 Abs. 3 GG – ein Anspruch jedes Kammermitglieds auf Austritt seiner Kammer aus dem Dachverband, wenn die kompetenzwidrige Tätigkeit sich nicht als atypischer „Ausreißer“ darstellt, sondern die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns besteht. Wie jeder grundrechtliche Unterlassungsanspruch setzt der Austrittsanspruch nur voraus, dass dem Betroffenen konkret eine rechtswidrige Beeinträchtigung seines Grundrechts droht. Dazu genügt die konkrete Wahrscheinlichkeit einer künftigen, den Rahmen der Kammerkompetenz überschreitenden Tätigkeit des Dachverbandes.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 17 f. m. w. N.
Ein Austrittsanspruch ist demnach nicht erst bei andauernden, beharrlichen und schwerwiegenden Aufgabenüberschreitungen des Dachverbandes anzuerkennen. Der grundrechtliche Schutz der Kammermitglieder aus Art. 2 Abs. 1 GG bewahrt vor jeder rechtswidrigen Inanspruchnahme und nicht nur vor qualifizierten Rechtsverstößen. Solche Rechtsverstöße sind auch nicht erforderlich, um die den Austrittsanspruch auslösende Wiederholungsgefahr zu begründen. Die konkrete Wahrscheinlichkeit künftiger Aufgabenüberschreitungen kann sich nicht allein aus ständigen und schwerwiegenden Kompetenzverletzungen ergeben, sondern ebenso aus schlichten Kompetenzüberschreitungen, die über vereinzelte, für die Verbandspraxis atypische „Ausreißer“ hinausgehen. Eine Wiederholungsgefahr ist auch nicht nur zu bejahen, wenn künftig eine völlig gleichartige Aufgabenüberschreitung droht, da der effektive Grundrechtsschutz sonst durch ständiges Variieren der Kompetenzüberschreitungen zu vereiteln wäre. Maßgeblich ist allein, ob mit einer erneuten Missachtung der Kompetenzgrenzen zu rechnen ist oder ob davon ausgegangen werden kann, dass weitere Verstöße unterbleiben, etwa weil sie verbandsintern zuverlässig verhindert werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 23 m. w. N.
2. Die Voraussetzungen für einen Anspruch der Klägerin darauf, dass die Beklagte ihre Mitgliedschaft in dem Beigeladenen kündigt, liegen derzeit nicht vor. Der Beigeladene hat zwar in der Vergangenheit mehrfach und keineswegs nur in isolierten, für die Verbandspraxis atypischen Ausnahmefällen („Ausreißern“) den Kompetenzrahmen seiner Mitgliedskammern überschritten (s. u. a), die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns lässt sich aber derzeit nicht feststellen (s. u. b).
a) Aus § 1 Abs. 1 IHKG ergeben sich Vorgaben für den Inhalt und die Form zulässiger Äußerungen des Beigeladenen (s. u. aa), die von dessen Vertretern auch nach der Zustellung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 2016 in erheblichem Umfang missachtet wurden (s. u. bb).
aa) Äußerungen des Beigeladenen müssen einen spezifischen Wirtschaftsbezug aufweisen. Sie dürfen weder allgemeinpolitischer Natur sein noch der Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen dienen. Zudem hat der Beigeladene bei allen Äußerungen Objektivität sowie die notwendige Sachlichkeit und Zurückhaltung zu wahren.
Der Beigeladene muss sich bei der Wahrnehmung des kammerübergreifenden Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft, darunter auch bei öffentlichen Äußerungen und Stellungnahmen, in den Grenzen halten, die seinen Mitgliedskammern durch § 1 Abs. 1 IHKG gezogen sind, da die Industrie- und Handelskammern auch gemeinschaftlich keine anderen als die ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen dürfen,
vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 16; siehe auch BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010 ‑ 8 C 20.09 ‑, a. a. O., Rn. 20.
Äußerungen des Beigeladenen unterliegen den gleichen Vorgaben wie die Äußerungen seiner Mitgliedskammern.
Vgl. Ennuschat/Tille, GewArch 2007, 24, 25;Möllering, GewArch 2011, 56, 60 f.
Nach § 1 Abs. 1 IHKG haben die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen. Dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken. Im Zuge dessen ist es ihnen erlaubt, die Öffentlichkeit über ihre Auffassung zu wirtschaftlichen Fragen zu informieren und sich gegebenenfalls auch publizistisch mit anderen wirtschaftspolitischen Auffassungen auseinanderzusetzen. Auch öffentliche Veranstaltungen, Präsidentenreden, Pressekonferenzen und Pressemeldungen sowie die Herausgabe einer Kammerzeitschrift können zur Erfüllung der in § 1 Abs. 1 IHKG zugewiesenen Aufgabe genutzt werden.
Vgl. Hamb. OVG, Beschluss vom 16. November 2016 - 5 Bf 40/16.Z -, NordÖR 2017, 145 = juris, Rn. 92; Möllering, in: Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 7. Auflage 2009, § 1 Rn. 13.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich diese Aufgabe als auf den Kammerbezirk bezogene Vertretung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft im weitesten Sinn umschreiben. Da sehr viele öffentliche und staatliche Aufgaben die gewerbliche Wirtschaft berühren, ist diese Aufgabe kaum exakt eingrenzbar. Selbst dort, wo die Belange der gewerblichen Wirtschaft nur am Rande berührt sind, ist es den Industrie- und Handelskammern grundsätzlich gestattet, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse zur Geltung zu bringen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. September 2000- 1 C 29.99 -, a. a. O., Rn. 17 und vom 23. Juni 2010 - 8 C 20.09 -, a. a. O., Rn. 24.
Je stärker spezifische Interessen der gewerblichen Wirtschaft berührt sind, desto nachhaltiger kann die interessenwahrende Tätigkeit der Kammer sein. Umgekehrt begrenzt ein geringes Interesse der gewerblichen Wirtschaft an einer bestimmten Maßnahme den zulässigen Umfang und das Gewicht der Betätigung der Kammer entsprechend.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Juni 2003 - 8 A 4281/02 -, a. a. O., Rn. 37.
Vor diesem Hintergrund genügt es nicht, dass die Folgen einer politischen Entscheidung in irgendeiner Weise auch die Wirtschaft berühren oder dass die Gewerbetreibenden im Kammerbezirk ebenso betroffen sind wie andere.
Der erforderliche spezifische Wirtschaftsbezug muss sich aus der Äußerung selbst, ihrer Begründung oder ihrem textlichen Zusammenhang ergeben. Er muss umso genauer dargelegt werden, je weniger offenkundig er ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Juni 2010 - 8 C20.09 -, a. a. O., Rn. 31 und vom 23. März 2016- 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 29 m. w. N.
Für den Beigeladenen als Dachverband, dessen Aufgabe nach § 1 Abs. 1 Satz 1 seiner Satzung in der Wahrnehmung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft im Bereich aller Mitgliedskammern besteht, folgt daraus, dass bei Äußerungen seiner Vertreter konkrete Auswirkungen auf die Wirtschaft in den Bezirken mehrerer Mitgliedskammern oder im gesamten Bundesgebiet deutlich werden müssen.
Abzugrenzen von zulässigen, wirtschaftsbezogenen Äußerungen sind unzulässige, allgemeinpolitische Äußerungen, d. h. Stellungnahmen, die über die Interessen der von den Kammern vertretenen Wirtschaftszweige hinausgehen und nachhaltig und uneingeschränkt nicht-wirtschaftsbezogene, allgemeinpolitische Meinungen und Forderungen enthalten.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 12. Mai 1999 - 6 C 10.98 -, NWVBl. 1999, 460 = juris, Rn. 20 m. w. N. (zu Äußerungen einer Studierendenschaft).
Derartige Äußerungen sind nicht mehr durch das spezifische gemeinsame Interesse, das die Zusammenfassung der Mitglieder im Zwangsverband der Kammer rechtfertigt, legitimiert. Den Kammern ist durch § 1 Abs. 1 IHKG die Wahrnehmung verbandstypischer – unternehmerischer – Interessen, nicht aber frei gewählter politischer Zielsetzungen ohne Bezug zu ihren Mitgliedern zugewiesen. Aus der Stellung als öffentlich-rechtliche Körperschaften und damit als Teil der öffentlichen Verwaltung ergibt sich eine generelle Beschränkung der Aufgaben der Kammern gegenüber Interessenverbänden und politischen Parteien.
Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 1979 - 7 C 58.78 -, BVerwGE 59, 231 = juris, Rn. 21 (zu Äußerungen einer Studierendenschaft) und vom 17. Dezember 1981 - 5 C 56.79 -, BVerwGE 64, 298 = juris, Rn. 22 (zu Veröffentlichungen im Schleswig-Holsteinischen Ärzteblatt sowie im Deutschen Ärzteblatt); OVG NRW, Beschluss vom 6. September 1994 - 25 B 1507/94 - (zu Veröffentlichungen einer Studierendenschaft).
Ob eine Äußerung aufgrund ihres hinreichenden Wirtschaftsbezugs zulässig ist oder die Grenze zur allgemeinpolitischen Stellungnahme überschreitet, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab. Der notwendige Wirtschaftsbezug wird nicht dadurch vermittelt, dass die Äußerung anlässlich oder innerhalb einer längeren Stellungnahme getätigt wird, die zugleich auch zulässige wirtschaftsbezogene Äußerungen zu anderen Themen enthält.
Entgegen der Auffassung des Beigeladenen besteht insoweit keine Möglichkeit eines „Brückenschlags“ von zulässigen wirtschaftsbezogenen Gegenständen zu unzulässigen allgemeinpolitischen Aussagen. In der Rechtsprechung ist die sog. „Brückenschlagstheorie“ für die Äußerungen von Studierendenschaften entwickelt worden. Danach bleibt der für deren Äußerungen notwendige Hochschul- und Studienbezug auch dann gewahrt, wenn diese bei der Verfolgung der ihnen übertragenen studentischen Belange auch den weiteren gesellschaftlichen Zusammenhang mit in den Blick nehmen. Ein solcher „Brückenschlag“ zu allgemeinpolitischen Fragestellungen ist jedenfalls nicht zu beanstanden, solange und soweit dabei der Zusammenhang zu studien- und hochschulpolitischen Belangen deutlich erkennbar bleibt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Mai 1999 - 6 C 10.98 -, a. a. O., Rn. 21; OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juli 1996 - 25 A 637/94 -, juris, und vom 13. Juli 2000 - 8 B 482/99 -, NWVBl. 2001, 21 = juris, Rn. 14 ff. m. w. N.
Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass den Studierendenschaften gesetzlich ausdrücklich die Aufgabe zugewiesen ist, auf der Grundlage der verfassungsmäßigen Ordnung die politische Bildung, das staatsbürgerliche Verantwortungsbewusstsein und die Bereitschaft zur aktiven Toleranz ihrer Mitglieder zu fördern (vgl. etwa § 53 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 Hochschulgesetz NRW).
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juli 1996 ‑ 25 A 637/94 -, a. a. O. und vom 13. Juli 2000 ‑ 8 B 482/99 -, a. a. O., Rn. 14 ff.
Eine vergleichbare, einen „Brückenschlag“ zu allgemeinpolitischen Fragestellungen rechtfertigende Vorschrift enthält § 1 IHKG nicht. Es ist daher Aufgabe der sich äußernden Kammer bzw. ihrer Vertreter, sich auch bei einer thematisch breiten Stellungnahme oder Fragestellung auf die Aspekte zu beschränken, die einen spezifischen Wirtschaftsbezug aufweisen. Das kann bedeuten, dass sich eine Kammer zu bestimmten Themen oder Fragestellungen nicht umfassend, sondern nur insoweit äußern kann, als ein spezifischer Wirtschaftsbezug gegeben ist. Aus dem gleichen Grund wird eine unzulässige Äußerung auch nicht deshalb zulässig, weil sie als Antwort auf eine entsprechend weit gefasste Frage abgegeben wird. Umgekehrt wird jedoch eine Stellungnahme mit einem spezifischen Wirtschaftsbezug nicht deshalb unzulässig, weil sie unter Umständen auch einen allgemeinpolitischen Bezug haben kann.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2001- 4 A 5691/00 -.
Auch führen einzelne unzulässige Äußerungen in einer längeren Stellungnahme nicht dazu, dass die darin ebenfalls enthaltenen, nicht zu beanstandenden wirtschaftsbezogenen Aussagen selbst unzulässig werden.
Unzulässig sind Äußerungen der Industrie- und Handelskammern zudem, wenn sie der Wahrnehmung sozialpolitischer und arbeitsrechtlicher Interessen dienen. Die Wahrnehmung dieser Interessen fällt nach dem eindeutigen Wortlaut des § 1 Abs. 5 IHKG nicht in die Zuständigkeit der Kammern. Diese Interessenvertretung ist Gegenstand der Selbstverwaltung der Sozialversicherungsträger sowie der grundrechtlich geschützten Tätigkeit freiwilliger Vereinigungen wie etwa der freien Wohlfahrtsverbände und der Tarifpartner.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 29.
Im Vergleich zu Interessenverbänden und politischen Parteien ist die zulässige Tätigkeit der Industrie- und Handelskammern als öffentlich-rechtliche Körperschaften, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, beschränkt. Äußerungen der Industrie- und Handelskammern – und damit auch solche des Beigeladenen – müssen daher stets auf das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft ausgerichtet sein und dürfen die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich abwägend und ausgleichend berücksichtigen. Den Kammern ist die gesetzliche Verantwortung dafür auferlegt, dass sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im Ganzen zu fördern, als öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaft das höchstmögliche Maß an Objektivität walten lassen. Das setzt voraus, dass ihre Äußerungen sachlich sind und die notwendige Zurückhaltung wahren. Damit sind nicht nur Anforderungen an die Formulierung gestellt, was polemisch überspitzte oder auf emotionalisierte Konfliktaustragung angelegte Aussagen ausschließt; die notwendige Objektivität verlangt auch eine Argumentation mit sachbezogenen Kriterien und gegebenenfalls die Darstellung von Minderheitenpositionen. Da das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft Bezugspunkt der Aufgabenwahrnehmung ist und dies eine Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Gewerbezweige erfordert, muss eine Äußerung, die zu besonders umstrittenen Themen erfolgt, auch diese Abwägung erkennen lassen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2010- 8 C 20.09 -, a. a. O., Rn. 33.
Dazu zählen nicht nur Minderheitsauffassungen, die von einem beachtlichen Teil der Stimmen vertreten werden, sondern auch Positionen partikulärer Wirtschaftsstrukturen, etwa einer Gruppe von Branchen, von regionalen Wirtschaftszweigen oder von Betrieben einer bestimmten Größenordnung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 30.
Die dargestellten Maßstäbe sind grundsätzlich unabhängig davon, aus welchem Anlass oder über welches Medium eine Äußerung erfolgt. In der für den zulässigen Inhalt von Stellungnahmen maßgeblichen Aufgabenzuweisung des § 1 Abs. 1 IHKG ist keine entsprechende Differenzierung angelegt. Soweit der Beigeladene darauf verweist, dass sich Funktionsträger gerade in Live-Interviews auch mit Fragen konfrontiert sähen, bei denen eine Kompetenzüberschreitung nicht ausgeschlossen und eine rechtliche Würdigung vor der Antwort nicht möglich sei, vermag dies keine Erweiterung der Kompetenzen der Kammern und damit auch des Beigeladenen zu begründen. Vielmehr haben die Kammern bzw. hat der Beigeladene auch in solchen Situationen – durch entsprechende Vorbereitung oder ggf. Absprachen mit dem Gesprächspartner – sicherzustellen, dass sämtliche Äußerungen den Kompetenzrahmen wahren. Nichts anderes ergibt sich aus der Rechtsprechung des BVerfG. Soweit es ausgeführt hat, es hänge vom Einzelfall ab, welche Darstellung jeweils geboten sei, um den aus § 1 Abs. 1 IHKG folgenden Minderheitenschutz zu verwirklichen,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 - 1 BvR 2222/12 und 1 BvR 1106/13 -, BVerfGE 146, 164 = juris, Rn. 111,
bezieht sich diese Passage nicht auf die Frage, zu welchen Themen sich die Kammern äußern dürfen, sondern legt dar, welche Anforderungen an die Argumentation und Darstellung die Kammern auch bei der zulässigen Wahrnehmung des Gesamtinteresses der Wirtschaft in ihrem Bezirk zu beachten haben.
Auch im Übrigen sind die in dem Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 2016 dargelegten Maßstäbe nicht zuletzt mit Blick auf die Bindungswirkung gemäß § 144 Abs. 6 VwGO keinen Relativierungen oder Erweiterungen zugänglich. Dies gilt zunächst hinsichtlich der vom Beigeladenen vorgetragenen verfestigten Staatspraxis, nach der er regelmäßig von Verfassungsorganen zur Stellungnahme in Bezug auf Themen aufgefordert werde, die zwar einen Bezug zur Wirtschaft aufwiesen, jedoch häufig über den engeren Wirtschaftsbereich hinausgingen. Ebenso wenig verfängt der Hinweis des Beigeladenen auf die Gesetzesbegründung zu § 1 Abs. 5 IHKG,
vgl. Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik, zu BT-Drucks. II/2380, S. 2,
nach der eine von dem Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts abweichende Auslegung dieser Norm geboten sei. Auch die durch das CSR-Richtlinie-Umsetzungsgesetz eingeführten Berichtspflichten insbesondere für börsennotierte Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten zu den Auswirkungen ihrer Tätigkeit auf Umwelt-, Arbeitnehmer- und Sozialbelange, auf die Achtung der Menschenrechte sowie die Bekämpfung von Korruption und Bestechung ändern nichts daran, dass sich der Beigeladene zu derartigen Belangen ausschließlich in den Grenzen des § 1 Abs. 1 IHKG äußern darf.
bb) Nach den dargelegten Maßstäben gehen zahlreiche der von der Klägerin beanstandeten Äußerungen des Beigeladenen über die gesetzlichen Grenzen der Kompetenz zur Gesamtinteressenwahrnehmung hinaus.
Aus dem Zeitraum seit der Zustellung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 2016 sind exemplarisch folgende Äußerungen von Vertretern des Beigeladenen als kompetenzwidrig zu werten:
In einem Interview mit dem Deutschlandfunk vom 6. Juli 2016 äußerte sich der Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen in unzulässiger Weise zum Brexit. Soweit der Hauptgeschäftsführer darin Stellung zur Lage in Großbritannien, etwa zum Haushaltsdefizit, zur Frage, ob der Brexit tatsächlich stattfinden werde sowie zur Beteiligung der Parlamente bei der Verhandlung der Freihandelsabkommen CETA und TTIP nahm, wird kein Bezug zur Wirtschaft in den Mitgliedskammern des Beigeladenen erkennbar. Ein solcher ergibt sich auch nicht daraus, dass der Hauptgeschäftsführer an anderer Stelle in dem Interview die Unsicherheit deutscher Unternehmen und das damit verbundene Verzögern oder Ausbleiben von Investitionen in England darstellte. Diese für sich genommen zulässigen Aussagen können die im gleichen Interview getätigten unzulässigen allgemeinpolitischen Aussagen nicht rechtfertigen.
Ein weiteres Interview des Hauptgeschäftsführers des Beigeladenen im Morgenmagazin der ARD am 22. August 2016 zu den Folgen des Brexits enthält ebenfalls unzulässige Äußerungen. Auf die Frage, ob im Brexit auch eine Chance liegen könne, wirtschaftlich intelligenter vorzugehen, antwortete der Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen, man könne sicher davon ausgehen, dass der Brexit eine „gelbe Karte“ für Europa aus Sicht anderer Länder sei. Das sei offensichtlich, sonst würde die Bundeskanzlerin nicht „herumfahren, um zu überlegen“, wie man das Problem lösen könne. Interessant sei, welche Themen aufgerufen würden. Es seien Themen, welche die Engländer interessierten: Jugendarbeitslosigkeit und das Thema innere und äußere Sicherheit. Man versuche offensichtlich, Themen hochzufahren, die in ganz Europa und damit auch in England auf der Tagesordnung stünden, um vielleicht doch noch zu versuchen, so etwas wie einen gemeinsamen Nenner zu finden. Aus Sicht der Wirtschaft sei das gut so. Mit der Aussage, der Brexit sei eine „gelbe Karte“, bewertete der Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen ein politisches Ereignis. Auch aus dem Zusammenhang dieser Aussage ergibt sich kein hinreichender spezifischer Wirtschaftsbezug. Die Frage, ob im Brexit auch eine Chance liegen könne, wirtschaftlich etwas intelligenter vorzugehen, impliziert allenfalls, dass der Brexit Auswirkungen auf deutsche Unternehmen haben kann, zeigt diese aber nicht hinreichend konkret auf. Gleiches gilt für den Verweis auf die Themen der Jugendarbeitslosigkeit sowie der inneren und äußeren Sicherheit. Auch der Nachsatz, die Aufmerksamkeit für diese Themen sei aus Sicht der Wirtschaft „gut so“ macht nicht deutlich, welche Auswirkungen diese Themen im Einzelnen für deutsche Unternehmen haben.
Wegen Verstoßes gegen das Gebot der Objektivität und Sachlichkeit ist die Äußerung des Präsidenten des Beigeladenen in einem Interview mit der Westfalenpost vom 21. September 2016 unzulässig. Dort entgegnete er auf die Frage, was die Lösung für einen Kompromiss in Sachen Erbschaftssteuer sein könne: „Worum geht es denn? Jedenfalls geht es um mehr als die 5 Milliarden Euro Steueraufkommen, die weniger als ein Prozent des Gesamtvolumens von 700 Milliarden ausmachen. Wir müssen in diesem Land aufpassen, dass wir keine Neidsteuer daraus machen!“. Der Begriff „Neidsteuer“ ist unsachlich und verknüpft die fiskalische Maßnahme mit einer negativ besetzten Emotion. Entgegen der Auffassung des Beigeladenen ergibt sich aus dem Zusammenhang der Aussage auch nicht, dass die Verwendung des Begriffs davor warnen sollte, aus einer sachlich geführten Diskussion eine emotional besetzte zu machen. Vielmehr ist mit der Äußerung aus der Sicht eines objektiven Empfängers die Kritik verbunden, angesichts der geringen finanziellen Bedeutung der Steuer bestehe die Gefahr, dass sie aus sachfremden Gründen, nämlich aus Neid, befürwortet werde.
Die Äußerungen des Präsidenten des Beigeladenen in einem Interview mit der Ostfriesen-Zeitung vom 4. Oktober 2016 haben keinen ausreichenden Wirtschaftsbezug. Der Präsident antwortete auf die Frage, ob der Iran ein Partner sei, mit dem man ohne Weiteres zusammenarbeiten könne, dass niemand bedenkenlos mit dem Iran zusammenarbeite. Gerade für Deutschland sei das Existenzrecht Israels unantastbar. Die Menschenrechtslage im Iran sei nicht hinzunehmen. Es sei richtig, dass der Außenminister diese Themen angesprochen habe, auch die Rolle des Iran im Syrien-Krieg. Konflikte ließen sich ohne Dialog und wirtschaftlichen Austausch nicht lösen. Meist funktioniere Annäherung eben über Handel. Damit ist kein ausreichender Bezug zu dem vom Beigeladenen wahrgenommenen Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft im Bundesgebiet hergestellt. Allein der allgemeine Verweis auf die Möglichkeit einer Annäherung durch Handelsbeziehungen genügt dazu nicht. Soweit der Beigeladene darauf verweist, der Wirtschaftsbezug ergebe sich aus der weiteren Äußerung des Präsidenten in dem Interview, der Iran sei für die deutsche Wirtschaft ein sehr bedeutsames Land und ein Zukunftsmarkt mit erheblichem Potential, lassen diese Aspekte keine hinreichend konkreten Auswirkungen auf die Wirtschaft in Deutschland erkennen. Zudem stellen sie weder eine Begründung für die sonstigen Aussagen etwa zum Existenzrecht Israels oder zur Menschenrechtslage im Iran dar, noch besteht ein hinreichender inhaltlicher Zusammenhang hierzu. Der Verweis auf die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns nach § 1 Abs. 1 IHKG findet in den Äußerungen des Präsidenten keinen Anknüpfungspunkt. Diese gesetzliche Aufgabe der Industrie- und Handelskammern beschränkt sich heute zudem im Wesentlichen auf die Bekämpfung von unlauterem Wettbewerb und Korruption,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juli 2017 - 1 BvR 2222/12 und 1 BvR 1106/13 -, a. a. O., Rn. 96,
und ermöglicht damit keine von wirtschaftlichen Erwägungen losgelösten allgemeinpolitischen Äußerungen.
Das Gebot der Abgewogenheit verletzte der Präsident des Beigeladenen, indem er in einem Interview mit dem Handelsblatt vom 24. Oktober 2016 erklärte, es bestehe dringender Korrekturbedarf an der Ökostromumlage, und forderte, die Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung und die Off-Shore-Haftungsumlage auslaufen zu lassen. Diese Äußerung lässt weder eine Abwägung der wirtschaftlichen Interessen der einzelnen betroffenen Gewerbezweige noch beachtliche Minderheitsauffassungen erkennen.
Als unzulässige allgemeinpolitische Äußerung stellt sich die Einschätzung der Bundestagswahl 2017 durch den Präsidenten des Beigeladenen in einem Interview für die Nachrichtenagentur Reuters vom 28. Dezember 2016 dar. Er bekundete dort auf die Frage, mit welchen Gefühlen er der Bundestagswahl entgegensehe, diese sei wichtig und spannend zugleich. Er setze auf eine Regierung, die sich weiterhin zum internationalen Handel und zum europäischen Binnenmarkt bekenne. Die Bundesregierung brauche auch die Kraft, notwendige Reformen umzusetzen und zugleich Unternehmen wie Bevölkerung eine positive Zukunft des Landes zu vermitteln, für die sich gemeinsame Anstrengungen lohnten. Dieser Äußerung fehlt es mangels konkreter Angaben zu den Auswirkungen für die in den Mitgliedskammern organisierten Gewerbetreibenden an einem Wirtschaftsbezug. Ein solcher ergibt sich auch nicht aus der weiteren – für sich genommen wohl zulässigen – Aussage anlässlich des Interviews, auf der gemeinsamen Agenda von Politik und Wirtschaft solle die Stärkung der beruflichen Bildung als wichtiger Faktor der deutschen Wirtschaft weit oben stehen. Ein solcher „Brückenschlag“ ist entgegen der Auffassung des Beigeladenen nicht zulässig. Vielmehr hat sich der Beigeladene auch in themenübergreifenden Interviews oder Stellungnahmen auf die von § 1 Abs. 1 IHKG erfassten Aufgaben zu beschränken.
Ferner äußerte sich der Präsident des Beigeladenen in einem Interview mit dem Deutschlandfunk vom 5. Februar 2017 in unzulässiger Weise allgemeinpolitisch. Über weite Teile des Interviews zeigte der Präsident keinen Bezug der von ihm angesprochenen Themen zur deutschen Wirtschaft auf. Dies gilt etwa, soweit er die Reaktion der Bundesregierung auf die durch die USA verhängten Einreisebeschränkungen für muslimische Länder bewertete, ein einheitliches Auftreten Europas forderte, Stellung zum Verhältnis zwischen den Vereinigten Staaten und Mexiko nahm und die Themen „Aufklärung“ und „Rechtspopulismus“ als Kernthemen der nächsten Legislaturperiode identifizierte. Soweit er eine Erhöhung der Investitionsquote in Deutschland forderte, fehlt es mangels näherer Erläuterungen der Hintergründe und Ziele an einem hinreichend spezifischen Wirtschaftsbezug. Einzelne zulässige Aussagen – etwa zur konkreten Situation deutscher Autobauer in Mexiko oder zum Ausbildungssystem – vermitteln den zuvor genannten Aussagen keine Zulässigkeit. Soweit der Beigeladene darauf verweist, die Aussagen seien im Rahmen eines Live-Interviews getätigt worden, bei dem nur eine begrenzte Vorbereitung sowie keine nachträgliche Kontrolle und Korrektur möglich seien, vermag dies nach dem bereits zu den maßgeblichen Anforderungen Ausgeführten keine andere Beurteilung zu rechtfertigen.
Weiterhin äußerte sich der Präsident des Beigeladenen in einem Interview mit der Berliner Morgenpost vom 20. März 2017 in unzulässiger Weise zu allgemein- und sozialpolitischen Themen. Er erklärte, die Politik solle selbstbewusst auf den amerikanischen Präsidenten einwirken und verdeutlichen, dass durch Strafzölle in den USA nicht mehr Arbeitsplätze aufgebaut würden, sondern es im Gegenteil nur Verlierer geben könne. Auf die Frage nach seinem Rat für die Verhandlungen um den Brexit antwortete er, man solle hart bleiben. Beide Aussagen stehen zwar in einem äußeren Zusammenhang mit Erläuterungen zu den Auswirkungen von Strafzöllen bzw. des Brexits auf deutsche Unternehmen. Inhaltlich geht es aber über diesen Wirtschaftsbezug hinaus, nicht nur das aus Sicht der Wirtschaft bevorzugte Ergebnis, sondern auch den politisch bevorzugten Weg dahin zu kommentieren. Aus den Äußerungen ist nicht ersichtlich, welche eigenständigen Auswirkungen es auf die Wirtschaft hat, auf welche Weise die damit befassten Politiker sich gegen amerikanische Strafzölle wenden oder die Verhandlungen zur Ausgestaltung des Brexits führen. Daher überschreiten entsprechende Empfehlungen die Grenze des § 1 Abs. 1 IHKG. Ebenfalls mangels spezifischen Wirtschaftsbezugs kompetenzwidrig sind die Einschätzungen zu Managergehältern und -abfindungen. Wegen des Verbots der Äußerung im Bereich des Arbeitsrechts und der Sozialpolitik (§ 1 Abs. 5 IHKG) sind die Einschätzungen zur sozialen Gerechtigkeit in Deutschland, zu den Arbeitsbedingungen von Frauen und zum Equal Pay Day ebenso unzulässig.
Auch die Veröffentlichung „International Aktuell 06/2017“ vom 30. Oktober 2017 mit dem Titel „Am Scheideweg. Wiederholung der Präsidentschaftswahl in Kenia“ enthält unzulässige allgemeinpolitische Äußerungen ohne den notwendigen spezifischen Wirtschaftsbezug. In der Veröffentlichung kommentierte der Beigeladene verschiedene Schwierigkeiten, mit denen sich die Regierung Kenias konfrontiert sieht. So forderte er Investitionen in Bildung, die effizientere Gestaltung der Verwaltung und die Bekämpfung der Korruption, die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze, eine deutliche Steigerung und effiziente Gestaltung der Investitionen in die Infrastruktur sowie ernsthafte Anstrengungen zur Bekämpfung der Korruption und Verbesserung der Sicherheitslage. Die Veröffentlichung zeigt nicht auf, welche Auswirkungen diese Maßnahmen auf die deutsche Wirtschaft hätten. Dies ergibt sich auch nicht aus den Abschnitten „Deutsch-Kenianische Wirtschaftsbeziehungen“ und „Tor nach Ostafrika – Beratung für deutsche Unternehmen“. Diese für sich genommen zulässigen Beschreibungen der Aktivitäten deutscher Unternehmen in Kenia sowie der unterstützenden Maßnahmen des Beigeladenen und anderer Organisationen stellen keinen Bezug zu den kritisierten Defiziten der kenianischen Politik her. Gleiches gilt für die im Abschnitt „Wachstumstreiber und Chancen“ dargestellten Möglichkeiten für deutsche Unternehmen.
Als unzulässige Wahrnehmung arbeitsrechtlicher und sozialpolitischer Interessen im Sinne des § 1 Abs. 5 IHKG stellt sich die Äußerung des Präsidenten des Beigeladenen gegenüber der Neuen Osnabrücker Zeitung vom 26. Januar 2018 dar. Der Präsident des Beigeladenen wies die Forderung der SPD nach einem Aus für die sachgrundlose Befristung von Arbeitsverträgen zurück und erklärte, wer da Probleme sehe, solle weniger die Privatwirtschaft in den Blick nehmen als den öffentlichen Dienst, da die Quote der Befristungen in staatlichen Behörden viel höher sei als in privaten Unternehmen. Die damit verbundene Bewertung, die sachgrundlose Befristung sei in erster Linie ein Problem des öffentlichen Dienstes, fällt in den Bereich des Arbeitsrechts und damit nicht in den Kompetenzbereich des Beigeladenen. Gleiches gilt für den Hinweis des Präsidenten darauf, dass der Fachkräftemangel die Stellung von Arbeitnehmern derzeit und erst recht in Zukunft stark verbessern werde. Allein der allgemeine Verweis auf den die Wirtschaft betreffenden Fachkräftemangel erlaubt nicht die Wahrnehmung arbeitsrechtlicher Interessen.
Ebenfalls in unzulässiger allgemeinpolitischer Weise äußerte sich der Präsident des Beigeladenen am 14. Februar 2018 gegenüber dem Tagesspiegel. Er erklärte, es sei an der Zeit zu entscheiden, ob es zu einer Großen Koalition komme. Fünf Monate unterschiedlicher Verhandlungen müssten reichen. Er gehe persönlich davon aus, dass es genügend verantwortungsvolle Politiker gebe, die das Land auch regieren wollten. Ein Bezug zur deutschen Wirtschaft ist dieser Aussage nicht zu entnehmen.
Mangels spezifischen Wirtschaftsbezugs unzulässig ist auch die Äußerung des Präsidenten des Beigeladenen vom 27. Juni 2018 in einer Meldung auf den Internetseiten des Beigeladenen. Darin forderte der Präsident, Europa müsse bei der anstehenden Sitzung des Europäischen Rates Kompromissfähigkeit zeigen. Bürger und Unternehmen warteten schon lange auf Lösungen für einen sicheren Euro und einen Konsens zur Sicherung der EU-Außengrenzen. Eine stabile Europäische Union müsse auf internationaler Ebene mit einer Stimme für ihre 500 Millionen Menschen sprechen und insbesondere Deutschland und Frankreich müssten zeigen, dass sie der Motor der europäischen Integration seien. Die Meldung zeigt nicht auf, in welcher Weise die aufgestellten Forderungen gerade die Interessen der gewerblichen Wirtschaft berühren. Vielmehr verdeutlichen die Formulierungen „Bürger und Unternehmen“ sowie „500 Millionen Menschen“, dass es sich um Themen handelt, welche die gewerbliche Wirtschaft in gleicher Weise wie Privatpersonen und damit nicht spezifisch betreffen.
Weiterhin verletzte der Präsident des Beigeladenen in den „Trade News 07/2018“ mit dem Titel „Von der Wirtschaft für die Wirtschaft – Schlaglichter der Handelspolitik“ aus September 2018 mit dem Hinweis auf die „handelspolitischen Pirouetten der US-Regierung“, deren Begründung „an den Haaren herbeigezogen“ sei, das Gebot der Objektivität und Sachlichkeit. Diese Formulierungen sind sachfremd und emotionalisiert.
In unzulässiger Weise einseitig kommentierte der Beigeladene ferner in der Stellungnahme vom 10. Juli 2018 zur „Revision der EU-Verordnung für die Festsetzung von CO2-Emissionsnormen für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge nach 2021 [COM (2017) 676 final]“ Regulierungsvorschläge der Europäischen Union, ohne dabei erkennen zu lassen, ob die Position von sämtlichen Mitgliedskammern und den in ihnen verfassten Gewerbetreibenden geteilt wird. Insbesondere die Forderung, bei der Regulierung der CO2-Emissionen zu enge Standards zum Nachteil der Automobilindustrie zu vermeiden (S. 2), sowie die Bewertung, es sei erfreulich, dass keine direkte Quote für Elektrofahrzeuge vorgegeben worden sei (S. 3), lassen nicht erkennen, ob und wie gegenteilige Positionen in die Meinungsbildung eingeflossen sind.
Ohne spezifischen Bezug zur Wirtschaft im Bundesgebiet ist auch die Aussage des Präsidenten des Beigeladenen gegenüber der Passauer Neuen Presse vom 8. Oktober 2018. Er erklärte, die Kommission müsse nach den gemeinsamen Regeln Nachbesserung verlangen, sollte tatsächlich ein geplantes Defizit von 2,4 Prozent von Italien vorgelegt werden. Die italienische Regierung solle sich ihrer Verantwortung für die Stabilität der gemeinsamen Währung bewusst sein. Weder aus dem Wortlaut noch aus dem Kontext dieser Aussage ergibt sich, welche Auswirkungen eines italienischen Haushaltsdefizits auf die deutsche Wirtschaft befürchtet werden.
Auch soweit der Präsident des Beigeladenen in einer Äußerung gegenüber dem Tagesspiegel vom 9. November 2018 erklärte, man solle statt über die Rolle von Hans-Georg Maaßen wieder stärker darüber diskutieren, wie Deutschland wettbewerbsfähiger werde, handelt es sich dabei um eine allgemeinpolitische Äußerung. Die Rolle des ehemaligen Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz steht in keinem ersichtlichen Zusammenhang zu den Interessen der Wirtschaft. Vielmehr entsteht der Eindruck, dass die Formulierung bewusst genutzt wurde, um anlässlich einer wirtschaftsbezogenen Frage eine allgemeinpolitische Meinung zu äußern.
Schon in Anbetracht der großen Zahl der hier nur exemplarisch aufgezeigten Kompetenzüberschreitungen kann von atypischen „Ausreißern“ keine Rede sein.
b) Gleichwohl lässt sich die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns derzeit nicht feststellen. Dies gilt selbst dann, wenn auch die übrigen von der Klägerin beanstandeten Äußerungen des Beigeladenen kompetenzwidrig sein sollten.
Die Beurteilung einer entsprechenden Wiederholungsgefahr erfordert eine tatrichterliche Prognose, die sämtliche Indizien für und gegen die Wahrscheinlichkeit einer erneuten Grundrechtsverletzung in Betracht zieht. Als Indizien für das Drohen eines erneuten Kompetenzverstoßes kommen mehrfache oder gar häufige Missachtungen der Kompetenzgrenzen in Betracht, ebenso der Mangel an Einsicht in vergangene Aufgabenüberschreitungen und die Weigerung, geeignete Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Überschreitungen zu treffen. Gegen eine Wiederholungsgefahr spricht hingegen, wenn der Dachverband die Kritik an einer Aufgabenüberschreitung konstruktiv aufgenommen, sich davon distanziert und geeignete Vorkehrungen gegen einen erneuten Kompetenzverstoß getroffen hat. Dies ist anzunehmen, wenn der Verband den Mitgliedskammern und deren Pflichtmitgliedern die Möglichkeit eröffnet, künftige Überschreitungen der Kammerkompetenzen wirksam zu unterbinden. Davon kann beispielsweise ausgegangen werden, wenn die Verbandssatzung den einzelnen Pflichtmitgliedern der Mitgliedskammern ein Recht zur Klage gegen den Verband auf Unterlassen von (weiteren) Überschreitungen der Kammerkompetenz einräumt. Gegen eine Wiederholungsgefahr kann auch die Einrichtung einer unabhängigen Ombudsstelle im Verband sprechen, wenn diese einen wirksamen, effektiven Schutz vor einer Verbandstätigkeit jenseits der Kammerkompetenzen gewährleistet, der von jedem Pflichtmitglied einer Mitgliedskammer verbandsintern sowie notfalls gerichtlich durchsetzbar ist. Insoweit dürfte es nicht ausreichen, wenn die Ombudsstelle Aufgabenüberschreitungen nur nachträglich beanstanden, künftige aber nicht verhindern kann, oder wenn ihr Tätigwerden nicht von den Mitgliedern der Mitgliedskammern durchgesetzt werden kann. Soll die Ombudsstelle einen effektiven Grundrechtsschutz verwirklichen, muss sie hierauf verpflichtet sowie mit zweckentsprechenden, umfassenden Informations-, Teilnahme-, Anhörungs- und Beanstandungsrechten gegenüber allen Verbandsorganen einschließlich des Vorstands ausgestattet sein und über ein Klagerecht gegen Kompetenzüberschreitungen verfügen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016- 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 24.
Unter Anwendung dieser Maßstäbe sind zwar fortgesetzte Missachtungen der Kompetenzgrenzen ebenso festzustellen wie ein Mangel an Einsicht in vergangene Aufgabenüberschreitungen (s. u. aa); der Beigeladene hat aber geeignete Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Überschreitungen getroffen, die der Annahme einer konkreten Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns entgegenstehen (s. u. bb).
aa) Wie oben dargestellt, hat der Beigeladene nach der Zustellung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 2016 weiter mehrfach die Grenzen seiner Kompetenz zur Gesamtinteressenwahrnehmung überschritten. Die fortgesetzten Missachtungen der Kompetenzgrenzen des Beigeladenen machen deutlich, dass dessen Vertreter die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts, welches in seinem Urteil die Kompetenzwidrigkeit mehrerer von der Klägerin beanstandeter Äußerungen festgestellt hat, nicht angenommen haben und ihnen nach wie vor ein ausreichendes Bewusstsein für die dargestellten rechtlichen Grenzen ihrer Öffentlichkeitsarbeit fehlt.
Zudem lässt der Beigeladene einen Mangel an Einsicht in vergangene Aufgabenüberschreitungen erkennen. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Beigeladenen kommt es insoweit nicht darauf an, ob seine Rechtsauffassung in Bezug auf vergangene Äußerungen „vertretbar“ ist. Vielmehr ist maßgeblich, dass er sich überwiegend nicht von vergangenen eindeutigen Kompetenzüberschreitungen distanziert. Bis auf wenige Ausnahmen hat er weder in den Beschwerdeverfahren der Klägerin noch im gerichtlichen Verfahren Kompetenzverstöße ausdrücklich als solche zugestanden.
Der Beigeladene hat sich in der Beschwerdeentscheidung vom 4. Mai 2017 hinsichtlich seiner Aufgabenüberschreitungen überwiegend uneinsichtig gezeigt. Er hat lediglich eine einzelne allgemeinpolitische Äußerung im Rahmen des Interviews des Präsidenten mit der Neuen Osnabrücker Zeitung vom 5. September 2016 als „problematisch“ bezeichnet und erklärt, das Interview von den Internetseiten entfernt zu haben, die Äußerung jedoch nicht ausdrücklich als Kompetenzverletzung bewertet. Ferner hat er in dieser Entscheidung angekündigt, möglicherweise zuspitzende Formulierungen in schriftlichen Stellungnahmen zukünftig nicht mehr zu verwenden, ohne jedoch eine Kompetenzverletzung durch die Verwendung des Begriffs „Neidsteuer“ zuzugestehen.
Ein Mangel an Einsicht wird gleichermaßen deutlich aus den Stellungnahmen des Beigeladenen zu den von der Klägerin mit den Schriftsätzen vom 21. Januar 2019 und vom 12. November 2018 gerügten Äußerungen. Insoweit hat der Beigeladene zwar eingesehen, dass einzelne Äußerungen insbesondere in seinem Newsletter „International aktuell“ als allgemeinpolitische Interessenwahrnehmung verstanden werden könnten, von der Mehrzahl der oben aufgeführten Kompetenzüberschreitungen hat er sich jedoch nicht distanziert.
bb) Gleichwohl gelangt der Senat unter Abwägung aller Indizien zu der tatrichterlichen Prognose, dass die konkrete Gefahr erneuten kompetenzüberschreitenden Handelns nicht angenommen werden kann, weil der Beigeladene den Mitgliedskammern und deren Pflichtmitgliedern die Möglichkeit eröffnet hat, künftige Überschreitungen der Kammerkompetenzen wirksam zu unterbinden.
Soweit der Beigeladene die von ihm eingerichtete Beschwerdestelle als geeignete Vorkehrung gegen einen erneuten Kompetenzverstoß ansieht, sind die dafür vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Anforderungen allerdings nicht erfüllt. Danach spricht die Einrichtung einer Ombudsstelle dann gegen eine Wiederholungsgefahr, wenn jene unabhängig und u. a. mit Beanstandungsrechten gegenüber allen Verbandsorganen einschließlich des Vorstands ausgestattet ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016- 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 24.
Unabhängig ist die Beschwerdestelle des Beigeladenen trotz der in § 2 Abs. 2 der Beschwerdeordnung vorgesehenen Weisungsfreiheit schon deshalb nicht, weil die Letztentscheidung darüber, ob einer Beschwerde stattgegeben wird und welche Maßnahmen zur wirksamen Abhilfe getroffen werden, nach § 5 Abs. 1 der Beschwerdeordnung dem geschäftsführenden Vorstand (bei Handlungen des DIHK-Ehrenamtes oder des Hauptgeschäftsführers) oder dem Hauptgeschäftsführer (bei Handlungen des DIHK-Hauptamts) obliegt. Der geschäftsführende Vorstand des Beigeladenen besteht nach § 15 Abs. 1 der Satzung aus dem Präsidenten, den vier Vizepräsidenten und dem Hauptgeschäftsführer des Beigeladenen. Demnach entscheiden der Präsident und der Hauptgeschäftsführer – wenn auch gemeinsam mit den anderen Mitgliedern des geschäftsführenden Vorstands – über Beschwerden, die sich auf von ihnen selbst getätigte Äußerungen beziehen. Dem steht nicht entgegen, dass nach den Angaben des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung sein geschäftsführender Vorstand einen Beschluss gefasst habe, dass sich die Mitglieder des geschäftsführenden Vorstands, deren Äußerungen Gegenstand der Beschwerde seien, bei der Beschwerdeentscheidung enthalten sollten. Denn ein solcher interner Beschluss unterliegt der jederzeitigen Änderung und ist nicht geeignet, eine in der Beschwerdeordnung selbst nicht verankerte Unabhängigkeit der Entscheidungsfindung zu gewährleisten.
Auch die übrigen vom Beigeladenen zur Verhinderung zukünftiger Kompetenzverstöße getroffenen verbandsinternen Vorkehrungen sind nicht hinreichend geeignet, zukünftige Aufgabenüberschreitungen zu vermeiden. Dies gilt zunächst für die zwischenzeitlich eingeführte interne Vorprüfung von Presseanfragen. Der Beigeladene hat darauf verwiesen, journalistische Anfragen nicht mehr uneingeschränkt inhaltlich zu beantworten, sondern unter Kompetenzgesichtspunkten eine rechtliche Vorprüfung und Vorauswahl zu treffen, in deren Rahmen sämtliche Themen abgelehnt würden, die nicht mehr mit den Kompetenzgrenzen vereinbar seien. Die Anzahl der nach wie vor bestehenden Kompetenzüberschreitungen zeigt jedoch, dass diese Maßnahme nicht ausreichend ist, um eine Einhaltung des satzungsmäßigen Aufgabenbereichs sicherzustellen. Ebenfalls ist nicht ersichtlich, dass die weiteren Tätigkeiten der Beschwerdestelle des Beigeladenen – wie etwa Mitarbeiterschulungen – tatsächliche Wirkung zeigen.
Jedoch hat der Beigeladene mit der Einräumung eines klagefähigen Anspruchs auf Unterlassen von (weiteren) Überschreitungen eine geeignete Maßnahme ergriffen, die die Annahme rechtfertigt, dass zukünftig weitere Verstöße verhindert werden können.
Die §§ 24 und 25 der Satzung i. V. mit der Beschwerdeordnung des Beigeladenen begründen für dessen Mitgliedskammern und für deren Pflichtmitglieder einen klagefähigen Anspruch auf Unterlassung von Überschreitungen der Kompetenzgrenzen des § 1 IHKG.
Dieser materielle Unterlassungsanspruch ergibt sich aus § 24 der Satzung i. V. mit der Präambel der Beschwerdeordnung. Während § 24 der Satzung vordergründig nur einen verfahrensrechtlichen Anspruch auf Durchführung eines Beschwerdeverfahrens zu regeln scheint, ergibt dessen Auslegung mit Blick auf Satz 2 der Präambel der Beschwerdeordnung, dass der Beigeladene den Pflichtmitgliedern seiner Mitgliedskammern zugleich einen materiellen Anspruch auf Unterlassung von Kompetenzüberschreitungen eingeräumt hat. Dieser Unterlassungsanspruch ist konkludent in § 24 der Satzung enthalten, mit dem der Beigeladene ersichtlich den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts für ein Klagerecht gegen Kompetenzüberschreitungen Rechnung tragen wollte. Ohne den in Satz 2 der Präambel der Beschwerdeordnung bezeichneten materiellen Anspruch ergäbe ein darauf gestütztes Beschwerde- und Klagerecht keinen Sinn. Dass die Einräumung eines derartigen Unterlassungsanspruchs seinem Willen entspricht, hat der Beigeladene schriftsätzlich und mit dem in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Beschluss seines geschäftsführenden Vorstands vom 6. Dezember 2018 bekräftigt.
Damit hat der Beigeladene die Rechtsstellung seiner Mitgliedskammern und insbesondere von deren Pflichtmitgliedern erweitert. Durch § 24 seiner Satzung i. V. mit der Beschwerdeordnung hat der Beigeladene erstmals ein unmittelbares Rechtsverhältnis zu den Pflichtmitgliedern seiner Mitgliedskammern und damit einen direkten Anspruch auf Unterlassen rechtswidriger Tätigkeiten begründet.
Ohne eine solche Regelung stehen die Pflichtmitglieder der Mitgliedskammern nicht in einer unmittelbaren Rechtsbeziehung zum Beigeladenen,
vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 26. September 2009 - 20 K 4698/06 -, juris, Rn. 77,
sondern nur zu ihrer jeweiligen Mitgliedskammer, wobei dieses Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlicher Natur ist.
Gegenstand des die Pflichtmitglieder der Mitgliedskammern begünstigenden Rechtsverhältnisses ist ein zivilrechtlicher Anspruch gegen den Beigeladenen auf Einhaltung der sich aus § 1 Abs. 1 und 2 seiner Satzung i. V. mit § 1 IHKG ergebenden Kompetenzgrenzen. Dieser Anspruch gegen den Beigeladenen lehnt sich inhaltlich an den öffentlich-rechtlichen Anspruch der Pflichtmitglieder gegen ihre jeweilige Industrie- und Handelskammer aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. mit § 1 IHKG an. Dadurch wird der Anspruch aus § 24 der Satzung aber nicht selbst öffentlich-rechtlich, denn der Beigeladene kann als Privatrechtssubjekt ohne Beleihung keine öffentlich-rechtlichen Ansprüche gegenüber anderen Privatrechtssubjekten wie den Pflichtmitgliedern seiner Mitgliedskammern begründen. Indem der Beigeladene sich gegenüber den Pflichtmitgliedern zur Einhaltung der Grenzen des § 1 IHKG verpflichtet, nimmt er – entgegen der Auffassung des Beigeladenen – auch keinen Schuldbeitritt zu den öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen seiner Mitgliedskammern vor, sondern begründet zugunsten der Pflichtmitglieder der Kammern einen Anspruch gegen sich selbst, der die Verpflichtungen seiner Mitgliedskammern aus § 1 IHKG lediglich inhaltlich nachbildet, aber in der Sache eigenständig neben deren Rechtsverhältnis zu ihren Pflichtmitgliedern besteht. Vor diesem Hintergrund finden die Maßstäbe des § 1 IHKG im Verhältnis zwischen dem Beigeladenen und den Pflichtmitgliedern der Industrie- und Handelskammer nur inzident Anwendung.
Dass der durch § 24 der Satzung des Beigeladenen begründete Unterlassungsanspruch in der Präambel der Beschwerdeordnung fehlerhaft als öffentlich-rechtlich bezeichnet und auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt wird, ist unschädlich. Denn die Auslegung der betreffenden Normen ergibt, dass der Beigeladene diesen Anspruch unabhängig davon gewährt, ob er tatsächlich öffentlich-rechtlich ist oder nicht. Denn sein vorrangiges Interesse liegt darin, die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zu erfüllen. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Anspruch nur dann bestehen soll, wenn er als öffentlich-rechtlicher Anspruch hätte begründet werden können.
Aus der Bezeichnung als Unterlassungsanspruch wird dabei deutlich, dass der Anspruch darauf gerichtet ist, zukünftige (weitere) Überschreitungen der Kammerkompetenz zu verhindern. Die Anknüpfung des Beschwerdeverfahrens an bereits begangene Kompetenzverletzungen ändert an dieser Rechtsnatur des Anspruchs nichts. Dieses Auslegungsergebnis findet sich in der Beschwerdeordnung des Beigeladenen bestätigt. Für den Fall, dass der materielle Unterlassungsanspruch besteht und der Beschwerde dementsprechend stattzugeben ist, regelt § 5 Abs. 3 der Beschwerdeordnung, dass in der Entscheidung mitzuteilen ist, welche geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, um wirksam Abhilfe zu schaffen. Diese verfahrensrechtliche Vorschrift spiegelt die Rechtsnatur des materiellen Anspruchs als Unterlassungsanspruch wider und bekräftigt damit zugleich, dass der materielle Anspruch nicht bloß darauf gerichtet ist, eine in der Vergangenheit begangene Kompetenzverletzung festzustellen, sondern weitere Kompetenzverletzungen in der Zukunft zu verhindern.
Die Klagefähigkeit des materiellen Anspruchs ergibt sich aus § 24 Abs. 2 Satz 2 der Satzung i. V. mit § 6 der Beschwerdeordnung des Beigeladenen. Wenn eine Beschwerde trotz Vorliegens eines Unterlassungsanspruchs abgelehnt (oder über sie ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden) worden ist und danach der Rechtsweg beschritten wird, können die Pflichtmitglieder dementsprechend auch vor Gericht einen auf Abhilfe in der Zukunft gerichteten Unterlassungsanspruch geltend machen.
Dabei ist die in § 6 Abs. 1 der Beschwerdeordnung enthaltene aufdrängende Zuweisung zu den Verwaltungsgerichten unwirksam, aber nicht schädlich. Die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs kann nicht durch eine Vereinsordnung geregelt werden. Aufgrund der zivilrechtlichen Rechtsnatur der Anspruchsgrundlage handelt es sich nicht um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Vgl. hingegen OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 31. Oktober 2014 - OVG 1 L 72.13 -, NVwZ-RR 2015, 437 = juris, Rn. 9, das in einem anders gelagerten Fall, in dem sich allein die Frage stellte, ob sich der aus § 1 IHKG ergebende Pflichtenkreis unmittelbar auch auf den Beigeladenen erstreckt, von der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ausging.
Zugleich ist nichts dafür ersichtlich, dass der Beigeladene den klagefähigen Unterlassungsanspruch nur für den Fall eingeräumt hat, dass die Rechtswegszuweisung zu den Verwaltungsgerichten wirksam ist. Dementsprechend hat der Beigeladene bekräftigt, dass die Eröffnung des Zivilrechtswegs nichts daran ändere, dass die klagefähigen Ansprüche bestehen. Zudem ermöglicht der Zivilrechtsweg nicht weniger effektiven Rechtsschutz als der Verwaltungsrechtsweg.
Der in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin vertretenen Auffassung, allein die Existenz eines Klagerechts sei nicht ausreichend, um eine Wiederholungsgefahr zu verneinen, nach den Maßgaben des Bundesverwaltungsgerichts in seiner Revisionsentscheidung vom 23. März 2016 sei insoweit vielmehr kumulativ erforderlich, dass der Dachverband die Kritik an einer Aufgabenüberschreitung aufgenommen, sich davon distanziert und geeignete Vorkehrungen gegen einen erneuten Kompetenzverstoß getroffen habe, ist nicht zu folgen. Die entsprechenden Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in Randnummer 24 seiner Entscheidung sind – entgegen der Ansicht der Klägerin – trotz der Verwendung der Konjunktion „und“ nicht so zu verstehen, dass die aufgezählten Voraussetzungen sämtlich vorliegen müssten, um gegen eine Wiederholungsgefahr zu sprechen. Denn diesen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts steht der Obersatz voran, dass „sämtliche Indizien für und gegen die Wahrscheinlichkeit“ einer erneuten Grundrechtsverletzung in Betracht zu ziehen sind. In gleicher Weise, wie das Bundesverwaltungsgericht die Indizien für das Drohen eines erneuten Kompetenzverstoßes nebeneinander auflistet, sind auch die Indizien, die gegen eine Wiederholungsgefahr sprechen, unabhängig voneinander zu würdigen.
Bei der nach alledem erforderlichen Abwägung aller Indizien für und gegen die Wahrscheinlichkeit erneuter Grundrechtsverletzungen wiegt der vom Beigeladenen geschaffene klagefähige Unterlassungsanspruch schwerer als die anhaltenden Kompetenzverletzungen und der Mangel an Einsicht in vergangene Aufgabenüberschreitungen.
Dem steht nicht entgegen, dass der Unterlassungsanspruch bislang keine Wirkung gezeigt hat, weil noch keine entsprechenden Klagen erhoben wurden – auch nicht von der Klägerin. Nach der rechtlichen Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts in dem Revisionsurteil vom 23. März 2016 spricht bereits die vom Beigeladenen für seine Mitgliedskammern und deren Pflichtmitglieder eröffnete „Möglichkeit“, künftige Überschreitungen der Kammerkompetenzen wirksam zu unterbinden, gegen eine Wiederholungsgefahr.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 2016 - 10 C 4.15 -, a. a. O., Rn. 24.
Insoweit ist nicht nur eine denkbare abschreckende Wirkung von drohenden Klagen, sondern vor allem die zu prognostizierende Wirkung von hypothetisch erhobenen Klagen in die Abwägung einzustellen. Dementsprechend liegt dem Abwägungsergebnis die Annahme zugrunde, dass die Zivilgerichte auf entsprechende Unterlassungsklagen effektiven Rechtsschutz gewährleisten und dem Beigeladenen ausgehend von konkreten Aufgabenüberschreitungen seine Kompetenzgrenzen weiter verdeutlichen werden. Es ist derzeit ferner davon auszugehen, dass die Zivilgerichte auf entsprechende Klagen die Unterlassung von weiteren Kompetenzüberschreitungen – soweit erforderlich – mit Ordnungsgeld oder Ordnungshaft gemäß § 890 ZPO wirksam erzwingen werden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind aus Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO der Klägerin aufzuerlegen. Denn der Beigeladene hat sich gemäß § 154 Abs. 3 VwGO selbst einem Kostenrisiko ausgesetzt, indem er einen Antrag gestellt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. mit § 708 Nr. 10, § 711 Sätze 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
