VGH Hessen: Speicherung personenbezogener Daten in interner Datenbank der BaFin

VGH Hessen, Urteil vom 25.7.2018 – 6 A 673/15

ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2018:0725.6A673.15.00

Volltext: BB-ONLINE BBL2018-2699-1

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Leitsatz

Die Vorschrift des § 87 WpHG, die es der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht erlaubt, zum Zwecke der Aufsicht personenbezogene Daten zu erheben und in einer internen Datenbank zu speichern, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Sachverhalt

Die Kläger wenden sich gegen die Speicherung personenbezogener Daten in einer bei der Beklagten eingerichteten Datenbank.

Die als Anlageberater bzw. Betriebsbeauftragte bei unterschiedlichen Sparkassen beschäftigten Kläger baten bei der Beklagten um Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten und beantragten deren Löschung. Die Beklagte erteilte Auskunft über die gespeicherten Daten, die den Namen - einschließlich Vornamen -, das Geburtsdatum, den Geburtsort, den Beginn der Tätigkeit und die jeweilige Funktion im Sparkassenwesen sowie die Namen der zuständigen Anlageberater oder Vertriebsbeauftragten in der Datenbank der Beklagten umfasste. Die beantragte Löschung der Daten lehnte sie jedoch mit Bescheiden vom 12. März 2013 (Kläger zu 1., 2. und 4.), 22. April 2013 (Kläger zu 3.) und 28. Mai 2013 (Kläger zu 5.) ab. Mit bei der Beklagten am 27. März 2013 (Kläger zu 1., 2. und 4.), 27. Mai 2013 (Kläger zu 3.) und 1. Juli 2013 (Kläger zu 5.) eingegangenem Schreiben legten die Kläger Widerspruch ein. Ein Widerspruchsbescheid erging zunächst nicht.

Am 17. Oktober 2013 (Kläger zu 1., 2. und 3.) und am 21. Oktober 2013 (Kläger zu 4. und 5.) erhoben die Kläger Untätigkeitsklagen. Sie begründeten die Klagen mit verfassungsrechtlichen Bedenken wegen der Verletzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und des Gleichheitsgebots gemäß Art. 3 Abs. 1 GG und regten eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG an das Bundesverfassungsgericht an.

Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 2013 wies die Beklagte die Widersprüche zurück und führte zur Begründung aus, die Speicherung der Daten in der Datenbank gemäß § 34d Abs. 5 in der bis zum 22. Juni 2017 geltenden Fassung des Wertpapierhandelsgesetzes (WpHG a.F.) sei zulässig. Diese Norm sei auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden. Es sei weder ein Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung noch ein Verstoß gegen das allgemeine Gleichheitsgebot zu erkennen. Die Widerspruchsbescheide wurden den Klägern am 1. November 2013 zugestellt.

Mit Schriftsätzen vom 2. Dezember 2013 haben die Kläger mitgeteilt, dass sie ihre Klagen unter Einbeziehung der Widerspruchsbescheide vom 30. Oktober 2013 als Verpflichtungsklagen aufrechterhalten.

Die Kläger haben beantragt,

die Bescheide der Beklagten vom 12. März 2013, 22. April 2013 und 28. Mai 2013 sowie die Widerspruchsbescheide vom 30. Oktober 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die auf die Kläger bezogenen Daten in der Datenbank gemäß § 34d Abs. 5 WpHG a.F., insbesondere Familienname und Vorname, Tag der Geburt, Ort der Geburt, Tag des Beginns der Tätigkeit, zu löschen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Zur Begründung hat sich die Beklagte auf ihre Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden bezogen.

Nach in der mündlichen Verhandlung zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung erfolgten Verbindung der Klagen, hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Urteil vom 2. Juli 2014 die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Voraussetzungen eines Löschungsanspruches nach Maßgabe der datenschutzrechtlichen Bestimmungen seien nicht erfüllt. Auch aus einer etwaigen Verfassungswidrigkeit ergebe sich kein Löschungsanspruch. Die maßgebliche Vorschrift des § 34d Abs. 5 WpHG a.F. sei unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden. Die gerügten formellen verfassungsrechtlichen Einwendungen seien nicht tragfähig. Insbesondere genüge die gesetzliche Grundlage des § 34d WpHG a.F. den Anforderungen, die sich aus der Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergäben selbst dann, wenn man berücksichtige, dass die näheren Einzelheiten zu den Daten in § 9 Abs. 2 i. V. m. § 8 der WpHG-Mitarbeiteranzeigeverordnung - WpHGMaAnzV - geregelt seien. Das Zitiergebot sei mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 GG nicht verletzt.

In materieller Hinsicht sei allenfalls bei erweiterter Betrachtung das Grundrecht am Rande seines Schutzbereiches tangiert. Da die erhobenen Daten erst im Zusammenhang mit weiteren Umständen einen Wert erlangten, sei der Eingriff durch die erhobenen und verwerteten Daten angesichts des gewährten Auskunftsanspruchs für den Betroffenen nur geringfügig. Die an die Verhältnismäßigkeitsprüfung zu stellenden Anforderungen seien daher gering. Dies gelte auch deshalb, weil die Daten und die Verknüpfung keine Rückschlüsse auf das Privatleben oder das Verhalten des Bankberaters zuließen und auch nicht ohne Anlass und ohne Kenntnis der Betroffenen erhoben würden, was eine Analogie zu Fällen der sogenannten Vorratsdatenspeicherung ausschließe. Anknüpfungspunkt sei die Tätigkeit als Bankberater, so dass bekannt sei, dass diese Daten über ihn erhoben und verwendet würden. Zweck der Maßnahmen sei zum einen die Disziplinierung der Unternehmen, zum anderen aber auch die Betrachtung der einzelnen Berater. Dazu sei die Datenerhebung und Verwertung geeignet und erforderlich sowie das mildeste zur Verfügung stehende Mittel. Die Erhebung der Daten und deren Verknüpfung erlaube keinen Rückschluss auf die Persönlichkeit und das Verhalten des einzelnen Bankberaters; ebenso verhalte es sich bei der Speicherung der Beschwerdedaten und deren Verknüpfung mit personenbezogenen Daten des Beraters. Aus diesen Gründen sei auch ein möglicher Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG fehle es wegen der Bereichsausnahme für private Bankberater im Kreditwesengesetz - KWG -, die wegen eines geringeren Risikos aufgrund der stärker standardisierten Vermittlung von Investmentanteilen gerechtfertigt sei, bereits an der Vergleichbarkeit mit den risikoreicher handelnden Bankberatern, die der Kontrolle der Beklagten unterlägen.

Zur Begründung der vom Senat mit Beschluss vom 30. März 2015 zugelassenen Berufung, zugestellt am 31. März 2015, führen die Kläger unter Bezugnahme auf ihr bisheriges Vorbringen aus, dass angesichts der nur in § 11 WpHGMaAnzV geregelten Dauer der Speicherung erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken bestünden. Diese Regelung müsse dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Allein die unbestimmte Ermächtigung des Gesetzgebers in § 34d Abs. 6 Nr. 3 WpHG a.F., die Dauer der Speicherung könne in einer Verordnung geregelt werden, genüge den Anforderungen an das Merkmal "Ausmaß" nicht und verstoße daher gegen Art. 80 Abs. 1 GG. Der Vergleich mit anderen Anlässen, bei denen Daten für eine gewissen Zeitraum gespeichert werden könnten, wie etwa zwei Jahre bei "Verkehrssündern" (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 StVG) oder fünf Jahre bei Straftätern mit geringeren Strafen (§ 46 Abs. 1 Nr. 1 BZRG) verdeutliche, dass eine anlasslose Erfassung von Daten durch eine Regelung in einer Rechtsverordnung dem Wesentlichkeitsgrundsatz nicht genügen könne. Bei der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Exekutive habe der Gesetzgeber Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten. Aus § 34d Abs. 5 WpHG a.F. heraus sei für den Rechtsunterworfenen nicht erkennbar, welche Daten von ihm erfasst und für welchen maximalen Zeitraum diese gespeichert würden. Diese Angaben seien allein der Rechtsverordnung zu entnehmen. Hinsichtlich der Weiterverweisungsmöglichkeit des Bundesministeriums der Finanzen auf die Beklagte in § 34d Abs. 6 Satz 3 WpHG a.F. verschwimme die Bestimmtheit der Regelungen zur Datenbank nach Absatz 5 noch weiter. Durch den in § 34d Abs. 5 Satz 6 WpHG a.F. vorgesehenen schreibenden Zugriff auf die Datenbank nach Absatz 5 liege diese nicht abschließend eröffnete inhaltliche Gestaltungsfreiheit in der Hand der Beklagten. Welche Grenzen ihr dabei gesetzt seien, sei der Ermächtigungsgrundlage nicht zu entnehmen. Es sei besonders kritisch, dass damit letztlich die Behörde, die den Maßstab für die Grundrechtseingriffe erlassen habe, auch die Behörde sei, die die Grundrechtseingriffe begehe und die sich an dem von ihr selbst gesetzten Maßstab messen lassen müsse. Dies sei mit der Gewaltenteilung aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbar.

Zudem verstoße das WpHG, weil es das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht zitiere, gegen das Zitiergebot. Das Gericht habe sich hinsichtlich des Verstoßes gegen das Zitiergebot nicht damit auseinander gesetzt, dass das Bundesverfassungsgericht die Frage des Zitierens im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bislang offen gelassen habe (BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07 -, BVerfGE, 120, 274 [340, 347]) und es gute Gründe gebe, die für die Einhaltung des Zitiergebots sprächen. Im Gegensatz zur allgemeinen Handlungsfreiheit, die seit der Elfes-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen weiten Schutzbereich habe, der durch jede staatliche Maßnahme betroffen wäre und daher das Zitiergebot entbehrlich mache, habe das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einen umgrenzten Schutzbereich, in den der Gesetzgeber nicht mit jeder beliebigen, den Einzelnen belastenden staatlichen Maßnahme automatisch eingreife. Daher sei die Warn- und Hinweisfunktion des Zitiergebots aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG besonders wichtig.

In materieller Hinsicht sei der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung eröffnet. Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung sei nicht auf sensible Informationen beschränkt, die grundrechtlich geschützt seien. Angesichts der bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten könne der Umgang mit personenbezogenen Daten unabhängig vom Informationsgehalt erhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben. Zwar werde das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht schrankenlos gewährt, die verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs setze jedoch voraus, dass das einschränkende Gesetz den Anlass und Umfang der Speicherung ebenso wie die Stelle, die die Daten erhebe, hinreichend bestimme. Mit Blick auf das überwiegende Allgemeininteresse seien höhere Anforderungen an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu stellen. Dieser Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei jedoch nicht gewahrt. Auch unter Berücksichtigung des an sich legitimen gesetzgeberischen Ziels, eine psychologische Wirkung auf die einzelnen Anlageberater auszuüben, sei die Erhebung und Speicherung der Daten nicht erforderlich, da in der lediglich anlassbezogenen Erhebung der Daten eine mindestens gleichermaßen effektive aber mildere Maßnahmen bestehe.

Spätestens bei der Verknüpfung mit einer Beschwerde vertiefe sich die Grundrechtsverletzung im Hinblick auf die Datenerhebung. Daraus könnten Rückschlüsse auf das Verhalten des Mitarbeiters gezogen werden, die die Beklagte dann auch zu Maßnahmen gegen einzelne Bankberater veranlassen könne. Auch wirke sich die Erfassung auf das Verhalten der betroffenen Personen aus und sei gerade unter arbeitsrechtlichen Gesichtspunkten ein massiver Eingriff. Die im Beschwerderegister gespeicherten Daten könnten sich im Bewerbungsverfahren nachteilig auswirken. Der Gesetzgeber bezweckte, dass die Beklagte aus den anlasslos erfassten personenbezogenen Daten in Kombination mit den zum jeweiligen Mitarbeiter eingegangenen Beschwerden Schlüsse ziehe. Daher sei die angegriffene Rechtsgrundlage verfassungswidrig. Auch sei die Verletzung des Rechts der Kläger auf die freie Ausübung ihres Berufes gemäß Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

Die vom Gericht als Rechtfertigung für eine sachliche Ungleichbehandlung herangezogene unterschiedliche Risikoeinschätzung bei der Anlageberatung im privaten und öffentlichen Bereich könne nicht überzeugen. Ohne sachliche Differenzierungskriterien bestehe kein Grund, beide Anlageberatergruppen ungleich zu behandeln.

Die Kläger beantragen,

unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Juli 2014 - 7 K 4000/13.F - die Bescheide der Beklagten vom 12. März 2013, 22. April 2013 und 28. Mai 2013 sowie die Widerspruchsbescheide vom 30. Oktober 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die auf die Kläger bezogenen Daten aus der Datenbank gemäß § 34d Abs. 5 WpHG a.F. bzw. § 87 Abs. 7 WpHG n.F., insbesondere Familienname und Vorname, Tag der Geburt, Ort der Geburt, Tag des Beginns der Tätigkeit, zu löschen.

Der Bevollmächtige der Kläger regt wegen der Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der die Speicherung rechtfertigenden Norm an, das Verfahren gemäß Art. 100 Absatz 1 Satz 1GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beklagte ist der Berufung entgegengetreten und ergänzt ihren Vortrag zur gerügten Verfassungsmäßigkeit der betroffenen Normen. Der Wesentlichkeitsgrundsatz und das Bestimmtheitserfordernis gemäß Art. 80 Abs. 1 GG seien im Hinblick auf die Datenerfassung gemäß § 34d WpHG a.F. gewährleistet. Der Gesetzgeber habe in § 34d Abs. 5 WpHG a.F. bestimmt, dass die Beklagte über die nach § 34d Abs. 1 bis 3 WpHG a.F. anzuzeigenden Mitarbeiter sowie die ihnen nach § 34d Abs. 1 WpHG a.F. zugeordneten Beschwerden und Anordnungen nach § 34d Abs. 4 WpHG a.F. eine interne Datenbank führe. Aus der gesetzlichen Regelung in § 34d Abs. 5 i. V. m. Abs. 1 bis 4 WpHG a.F. ergebe sich daher, welche Daten von der Beklagten im Mitarbeiter- und Beschwerderegister zu speichern seien. Der Gesetzgeber habe selbst vorgegeben, welche Daten erfasst werden sollten. Dass in der WpHG-Mitarbeiteranzeigeverordnung diesbezüglich konkretisiert werde, welche Daten für die Anzeige der Mitarbeiter erforderlich seien, stehe dem nicht entgegen. Es sei zweifelsfrei erkennbar, dass der Gesetzgeber insoweit die Daten erfasst sehen wollte, die eine Identifikation der betreffenden Mitarbeiter ermögliche. § 8 Abs. 1 Nr. 2 WpHGMaAnzV verlange hierfür die Angabe von Vorname, Familien- und Geburtsname, Tag und Ort der Geburt. Damit habe sich der Verordnungsgeber auf die Daten beschränkt, die zu einer Identifikation der Person absolut notwendig seien. Soweit im Mitarbeiterregister zusätzliche Daten verlangt würden, wie die Angabe der anzeigepflichtigen Tätigkeit, sei deren Erfassung von der gesetzlichen Regelung in § 34d WpHG a.F. vorgesehen und werde durch § 8 WpHGMaAnzV lediglich konkretisiert. Der Gesetzgeber habe die wesentlichen Regelungen zu der Frage, welche Daten im Register erfasst werden sollten, in § 34d WpHG a.F. selbst getroffen. Ein Verstoß gegen die Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liege nicht vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten (7 Bände) und die Behördenakten (10 Bände).

Aus den Gründen

Die zulässige Berufung der Kläger hat keinen Erfolg.

Die durch den Senat mit Beschluss vom 30. März 2015 zugelassene Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Juli 2014 - 7 K 4000/13.F - ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere wurde sie innerhalb der gemäß § 124a Abs. 3 Satz 2 und 3 VwGO bis zum 31. Mai 2015 verlängerten Frist rechtzeitig begründet.

Die Berufung hat jedoch keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen. Die vor dem Verwaltungsgericht gemäß § 75 Satz 1 VwGO als Untätigkeitsklage erhobene Klage wurde nach Zustellung der Widerspruchsbescheide rechtzeitig innerhalb der Frist des § 74 Abs. 1 VwGO umgestellt. Die von den Klägern begehrte Löschung ihrer Daten in der Datenbank der Beklagten hat das Verwaltungsgericht zu Recht abgelehnt. Den Klägern steht ein Anspruch auf Löschung dieser Daten nicht zu.

Dabei ist maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des als Verpflichtungsklage zulässigen Begehrens der Kläger auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen.

Ein Anspruch auf Löschung ergibt sich weder aus Art. 17 der Verordnung EU 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (EU-DSGVO) - ABl. Nr. L 119 S. 1, ber. Nr. L 314 S. 72 - verabschiedet am 27. April 2016 und seit 25. Mai 2018 unmittelbar geltendes Recht, noch aus § 58 Abs. 2 Bundesdatenschutzgesetz in der Fassung vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2097) - BDSG - .

Gemäß Art. 17 Absatz 1 Buchstabe a EU-DSGVO besteht ein Recht auf Löschung, wenn die personenbezogenen Daten für die Zwecke, für die sie erhoben oder auf sonstige Weise verarbeitet wurden, nicht mehr notwendig sind. Gemäß Buchstabe d kann eine Löschung verlangt werden, wenn die personenbezogenen Daten unrechtmäßig verarbeitet wurden. Gemäß § 58 Abs. 2 BDSG können betroffene Personen von dem Verantwortlichen die Löschung der sie betreffenden Daten verlangen, wenn deren Verarbeitung unzulässig ist, deren Kenntnis für die Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich ist oder diese zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung gelöscht werden müssen.

Die Daten der Kläger wurden zulässigerweise erhoben und sind zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob der Löschungsanspruch auf Art. 17 Absatz 1 Buchstabe a und d EU-DSGVO gestützt wird, oder auf § 58 Abs. 2 BDSG, da sich die Voraussetzungen insoweit entsprechen.

Gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe e EU-DSGVO und § 3 Abs. 1 BDSG ist die Verarbeitung personenbezogener Daten durch eine öffentliche Stelle zulässig, wenn sie zur Erfüllung der in der Zuständigkeit des Verantwortlichen liegenden Aufgabe oder in Ausübung öffentlicher Gewalt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde, erforderlich ist. Die Speicherung der personenbezogenen Daten der Kläger ist zulässig, da sie aufgrund der gesetzlichen Grundlage des § 34d WpHG a.F. i.V. mit der WpHGMaAnzV in der bis zum 22. Juni 2017 gültigen Fassung erfolgte. Zwischenzeitlich ist durch das Zweite Gesetz zur Novellierung von Finanzmarktvorschriften auf Grund europäischer Rechtsakte vom 23. Juni 2017 (BGBl. I. S. 1693) zum 3. Januar 2018 der bis dahin maßgebliche § 34d WpHG a.F. durch den im Wesentlichen inhaltsgleichen § 87 WpHG ersetzt worden. Daher ist im Rahmen des Verpflichtungsbegehrens § 87 WpHG maßgeblich für den Anspruch auf Löschung heranzuziehen und zu prüfen, ob die Erhebung und Verarbeitung der Daten auf § 87 WpHG gestützt werden kann.

In § 87 WpHG ist geregelt, dass und unter welchen Voraussetzungen die Beklagte Daten von Mitarbeitern erheben und in einer Datenbank speichern kann. Vor der Aufnahme einer jeden Tätigkeit muss ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen der Bundesanstalt den Mitarbeiter und einen eventuell zuständigen Vertriebsbeauftragten anzeigen und Änderungen der Verhältnisse unverzüglich mitteilen. Ferner sind der Bundesanstalt, wenn auf Grund der Tätigkeit des Mitarbeiters eine oder mehrere Beschwerden im Sinne des Artikels 26 der Delegierten Verordnung (EU) 2017/565 durch Privatkunden gegenüber dem Wertpapierdienstleistungsunternehmen erhoben werden, jede Beschwerde sowie der Name des Mitarbeiters, auf Grund dessen Tätigkeit die Beschwerde erhoben wird, anzuzeigen.

Da die Beklagte auf der Grundlage des § 87 WpHG die personenbezogenen Daten der Kläger erheben kann und die Daten auch weiterhin zum Zwecke der Aufsicht erforderlich sind, können die Kläger nicht die Löschung dieser Daten verlangen.

Die gerügten verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch. Die Kläger wenden zu Unrecht ein, die Vorschrift des § 34d WpHG a.F. bzw. § 87 WpHG genüge nicht dem Parlamentsvorbehalt.

Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt erfordert, dass in grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 [34]). Mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ist zu beurteilen, wann eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber erforderlich ist. Dabei werden die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien durch die tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere die dort verbürgten Grundrechte, vorgegeben (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR 1640/97 - Rechtschreibreform -, BVerfGE 98, 218 [251]). Die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot sind davon abhängig, ob das Gesetz selbst Rechte und Pflichten der Bürger festlegt bzw. Eingriffsermächtigungen für die Verwaltung schafft oder ob das Gesetz bloß zum Erlass von Rechtsverordnungen oder Satzungen ermächtigt. Normen, die selbst das Verhältnis des Bürgers zum Staat regeln, müssen so gefasst sein, dass der Betroffene seine "Normunterworfenheit" und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann. Als Ausdruck der "Wesentlichkeitstheorie" des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, a. a. O.) erhöhen sich die Anforderungen an die Bestimmtheit "mit der Intensität, mit der auf der Grundlage der betreffenden Regelungen in grundrechtlich geschützte Bereiche eingegriffen werden kann" (BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130 [145]). Ferner sind die Befugnisse am Grundsatz der Normenklarheit und Bestimmtheit zu messen, um eine wirksame Begrenzung der Befugnisse gegenüber der Verwaltung sicherzustellen und eine effektive Kontrolle durch die Gerichte zu ermöglichen (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 [375 ff.]; BVerfG, Urteil, vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 -, BVerfGE 133, 277 [336]). Gleichwohl sind an die Bestimmtheit des Eingriffsgesetzes keine überzogenen Anforderungen zu stellen (Di Fabio, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Lfg. 39, Stand: Juli 2001, Art. 2 Rdnr. 182, m.w.N.), es reicht aus, wenn sich die notwendige Bestimmtheit im "Gesetz", d.h. dem gesamten, aus der Ermächtigungsnorm und weiteren Vorschriften bestehenden Gesetzeswerk, niederschlägt und durch Auslegung nach allgemein gültigen Interpretationsmethoden ermittelt werden kann (Mann, in: Sachs, GG, Kommentar, Art. 80 Rdnr. 29).

Dies zugrunde gelegt, bestehen unter dem Gesichtspunkt des Parlamentsvorbehalts keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Ermächtigungsnorm des § 87 WpHG.

In § 87 WpHG hat der Gesetzgeber in hinreichender Weise die für den Grundrechtsschutz wesentlichen Regelungen selbst getroffen. In § 87 Abs. 7 WpHG ist normiert, dass die Beklagte über die nach § 87 Abs. 1, 4 und 5 WpHG anzuzeigenden Mitarbeiter sowie die ihnen nach Absatz 1 zugeordneten Beschwerdeanzeigen und die ihre Tätigkeit betreffenden Anordnungen nach Absatz 6 eine interne Datenbank führt. Aus § 87 Abs. 7 i. V. m. Abs. 1, 4 und 5 WpHG ergeben sich die Daten, die von der Beklagten im Mitarbeiter- und Beschwerderegister zu speichern sind. Das sind die Mitarbeiter (§ 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 WpHG), die anzeigepflichtige Tätigkeit (Anlageberater, Vertriebsbeauftragter oder Compliance-Beauftragter), die dieser Mitarbeiter ausübt (vgl. § 87 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 WpHG), bei Anlageberatern, sofern vorhanden, die Bezeichnung des zuständigen Vertriebsbeauftragten (vgl. § 87 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 WpHG), Änderungen der angezeigten Daten (§ 87 Abs. 1 Satz 3, Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 Satz 3 WpHG), Beginn der Aufnahme der angezeigten Tätigkeit (die Anzeige muss vor Aufnahme der Tätigkeit erfolgen: § 87 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 WpHG), Beendigung der angezeigten Tätigkeit (Änderungen der angezeigten Verhältnisse: § 87 Abs. 1 Satz 3, Abs. 4 Satz 3, Abs. 5 Satz 3 WpHG), jede Beschwerde (nebst Namen des Mitarbeiters, aufgrund dessen Tätigkeit die Beschwerde erhoben wurde und ggf. Zweigstelle, Zweigniederlassung oder Organisationseinheit, welcher der Mitarbeiter zugeordnet ist, § 87 Abs. 1 Satz 4 WpHG) und nach Abs. 6 erlassene Maßnahmen (§ 87 Abs. 7 WpHG).

Damit hat der Gesetzgeber vorgegeben, welche Daten im Mitarbeiter- und Beschwerderegister der Beklagten erfasst werden sollen. Aus dieser gesetzlichen Bestimmung ergibt sich, dass Daten erfasst werden sollen, die eine eindeutige Identifikation des betreffenden Mitarbeiters ermöglichen. In der WpHG-Mitarbeiteranzeigeverordnung (WpHG-MaAnzV), zuletzt geändert durch Art. 1 ÄndVO vom 24. November 2017 (BGBl. I S. 3810) mit Wirkung zum 3. Januar 2018, wird lediglich konkretisiert, welche Daten als erforderlich angesehen werden, um den Mitarbeiter zu identifizieren. Demgemäß ist in § 8 Abs. 1 Nr. 2 WpHGMaAnzV vorgegeben, dass der Familienname, der Geburtsname, der Vorname, Tag und Ort der Geburt angegeben werden. Der Verordnungsgeber beschränkt sich somit auf Daten, die zu einer Identifikation der Person in diesem Bereich absolut notwendig sind. Die im Mitarbeiter- und Beschwerderegister darüber hinaus vorgesehenen Daten - wie die Angabe der anzeigepflichtigen Tätigkeit - werden bereits von der gesetzlichen Regelung in § 87 WpHG erfasst und lediglich durch § 8 WpHGMaAnzV konkretisiert. Dem Grunde nach hat der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen zu der Frage, welche Daten im Mitarbeiter- und Beschwerderegister erfasst werden sollen, abschließend bereits in § 87 WpHG getroffen.

Unter Anwendung dieser Maßstäbe ist es unter dem Gesichtspunkt des Parlamentsvorbehalts unproblematisch, dass die Dauer der Speicherung der erhobenen Daten in der WpHGMaAnzV konkretisiert wird. Dabei kann es dahin gestellt bleiben, ob unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit oder des Bestimmtheitsgrundsatzes eine konkrete Regelung bereits in dem Wertpapierhandelsgesetz erforderlich wäre, denn dem Erfordernis der Bestimmtheit kann auch dadurch Rechnung getragen werden, dass sich die notwendige Bestimmtheit im Zusammenspiel mit sonstigen Normen ermitteln lässt, gerade dann, wenn weitere Konkretisierungen auf Grund der Eigenart der Rechtsmaterie nicht möglich sind (Mann, in: Sachs, GG, a.a.O. § 80 Rdnr. 29; Di Fabio, in: Maunz-Dürig, GG, a.a.O. Art. 3 Rdnr. 182). So verhält es sich hier. Zumindest aus § 83 Abs. 8 WpHG lässt sich eine grundlegende Regelung für die Dauer der Speicherung im Wertpapierhandelsgesetz entnehmen, an der sich die in der Verordnung in § 11 WpHGMaAnzV vorgesehene Frist von fünf Jahren orientiert. Unter dem Gesichtspunkt der Sachnähe ist es nicht zu beanstanden, die konkrete Regelung über die Dauer der Speicherung dem Verordnungsgeber zu überlassen, der wegen der bereichsspezifischen Besonderheiten den Beginn der Frist an unterschiedliche Tatbestände anknüpfen kann, wie es in § 11 WpHGMaAnzV für den Eingang der Beschwerde oder den Tag, an dem eine Anordnung erlassen wurde, erfolgt ist.

Schließlich bestehen im Hinblick auf das Zitiergebot keine formellen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Norm des § 87 WpHG. Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein Gesetz das Grundrecht unter Angabe seines Artikels nennen, das durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes eingeschränkt wird. Dieses Zitiergebot erfüllt - bei nachkonstitutionellen Gesetzen - eine Warn- und Besinnungsfunktion (Beschluss vom 4. Mai 1983 - 1 BvL 46/80, 1 BvL 47/80 -, BVerfGE 64, 72 [79 f.]; BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2011 -, 2 BvR 236/08 u.a. -, BVerfGE 129, 208). Durch die Benennung des Eingriffs im Gesetzeswortlaut soll sichergestellt werden, dass der Gesetzgeber nur Eingriffe vornimmt, die ihm als solche bewusst sind und über deren Auswirkungen auf die betroffenen Grundrechte er sich Rechenschaft ablegt (BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2011 - 2 BvR 236/08 u.a. -, a.a.O.). Es soll ihn veranlassen, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass sich Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) bezieht, die von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist (BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89 [99]). Das Zitiergebot gilt nur für Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken (BVerfG, Beschluss vom 18. Februar 1970 - 2 BvR 531/68 - BVerfGE 28, 36 [46].

Der Ansicht des Bevollmächtigten der Kläger, der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes (Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370, 595/70 -, BVerfGE, 120, 274 [340, 347] seien Gründe zu entnehmen, die für die Einhaltung des Zitiergebotes sprächen, kann nicht gefolgt werden. Insbesondere ist der zitierten Entscheidung nicht zu entnehmen, dass das Bundesverfassungsgericht die Einhaltung des Zitiergebots für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung abweichend von seiner bisherigen Rechtsprechung in Frage gestellt hat. Ebenso kann der Schlussfolgerung des Bevollmächtigten der Kläger aus der Elfes-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht gefolgt werden. Da der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch die verfassungsmäßige Ordnung begrenzt wird, bedarf es der Warn- und Hinweisfunktion des Zitiergebots aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht. Für Eingriffe, die ausschließlich am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 GG gemessen werden, beansprucht das Zitiergebot des § 19 Abs. 1 Satz 2 GG keine Geltung (Di Fabio, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, a.a.O., Art. 2 Abs. 1 Rdnr. 40; BVerfG Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, a.a.O. S. 99).

Die seitens des Klägerbevollmächtigen angeführten Bedenken hinsichtlich der materielle Verfassungsmäßigkeit des § 87 WpHG greifen ebenfalls nicht durch, obwohl der Schutzbereich des durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung tangiert ist.

Das allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, sogenanntes "informationelles Selbstbestimmungsrecht" (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83, 1 BvR 269/83, 1 BvR 362/83, 1 BvR 420/83, 1 BvR 440/83 - "Volkszählung, Mikrozensus" -, BVerfGE 65, 1 [41]). Dabei handelt es sich nicht um ein neues Grundrecht, sondern um die "interpretatorische Fortschreibung des Selbstdarstellungsschutzes aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG" (Simitis, "Die informationelle Selbstbestimmung - Grundbedingung einer verfassungskonformen Informationsordnung" - NJW 1984,398 [399]; Di Fabio, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, a.a.O., Art. 2, Rdnr. 173). Schon die Erhebung - und nicht erst der Zugriff oder die Verarbeitung - bedarf der Rechtfertigung. Angesichts der Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung ist die Befugnis des Einzelnen, über die Erhebung und Verwendung seiner Daten selbst zu entscheiden, besonders schutzwürdig (Leibholz/Rinck, GG, Kommentar, Lfg. 70, Januar 2016, Art. 2 Rdnr. 105).

Nach dieser Zuordnung sind persönliche Daten vor jeder Form der Erhebung, schlichte Kenntnisnahme, Speicherung, Verwendung, Weitergabe oder Veröffentlichung von persönlichen - d.h. individualisierten oder individualisierbaren Informationen geschützt (Di Fabio, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, a.a.O. Art. 2, Rdnr. 175). Dabei kann es dahin gestellt bleiben, ob das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor Erhebung jedes einzelnen Datums, das von der Erhebung erfasst wird, schützt, da die Kenntnis jedes der Daten im Zusammenhang mit anderen einen eigenständigen Einblick in den Persönlichkeitsbereich ermöglicht. Jedenfalls die Datenerhebung aufgrund von § 87 WpHG und die anschließende Speicherung in der internen Datenbank der Beklagten greifen in den Bereich des durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs.1 GG geschützten informationellen Selbstbestimmungsrechts ein. Bei dieser Bewertung ist auch zu berücksichtigen, dass die personenbezogenen Daten zum Zwecke der Aufsicht erhoben und gespeichert werden. Angesichts der beabsichtigten Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten ist die Angabe der persönlichen Daten für sich gesehen kein belangloses Datum.

Allerdings ist das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs.1 GG nicht schrankenlos gewährleistet. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Urteil zum Volkszählungsgesetz (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - a.a.O. S. 41) die grundlegenden Voraussetzungen für eine Rechtfertigung eines Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG formuliert. Die Beschränkungen nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkung klar und erkennbar ergeben und die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - a.a.O. S. 41). Daher ist eine Verpflichtung, personenbezogene Daten anzugeben, um diese zu speichern oder weiterzugeben, nur verfassungsgemäß, wenn der Gesetzgeber den Verwendungszweck spezifisch und präzise bestimmt hat und die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind. Die Verwendung der Daten muss auf den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt sein. Ferner muss ein Schutz gegen die Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote bestehen. Schließlich müssen weitere verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen in Form von Aufklärungs-, Auskunfts- und Löschungspflichten bestehen. Der Grundrechtsträger muss Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nur im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen, wobei die Einschränkung nicht weitergehen darf, als zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich. An die Rechtfertigung, d.h. an den mit dem Eingriff verfolgten Zweck, sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je tiefer die zu erhebenden und gespeicherten Daten Auskunft über den privaten Bereich des Betroffenen geben und je intensiver die Daten benutzt werden sollen (Di Fabio, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, a.a.O., Art. 2 Rdnr. 181).

Diesen Anforderungen wird § 87 WpHG gerecht. Anknüpfungspunkt der Datenerhebung und Speicherung ist die Ausübung einer Tätigkeit, die der Gesetzgeber als besonders risikobehaftet ansieht (BT-Drs. 17, 3628, S. 24). Die Finanzkrise habe gezeigt, dass das Vertrauen in die Finanzmärkte erschüttert und die Notwendigkeit weiterer substantieller Verbesserungen des Aufsichtsrechts sichtbar geworden seien (BR-Drs. 584/10, S. 19). Dass die Notwenigkeit zur verbesserten Aufsicht mit den Problemen der Finanzkrise begründet wird, ist ebenso wenig zu beanstanden, wie der Ansatz, dies durch Registrierung der verantwortlichen Mitarbeiter unter Gewährleistung der erforderlichen Qualifikation sicherzustellen. Dabei soll bei der Registrierung der Aufsichtsfokus auf alle drei Bereiche gerichtet werden: auf die beratenden Personen (Anlageberater), diejenigen, die Einfluss auf diesen Prozess nehmen (Vertriebsbeauftragte), und diejenigen, die durch Vertriebsvorgaben diesen Bereich beeinflussen können (Compliance-Beauftragte). Der Zweck des § 87 WpHG, die Einhaltung der gesetzlichen Wohlverhaltenspflichten des Wertpapierhandelsgesetzes im Rahmen der Anlageberatung sicherzustellen und ein einheitliches Mindestniveau der an die Mitarbeiter gestellten Anforderungen vorzugeben, um den Anlegerschutz zu verstärken (BR-Drs. 584/10, S. 19), ist legitim. Das Mittel - die Erhebung der Daten und das Speichern in einer Datenbank - ist zur Verfolgung dieses Zwecks auch geeignet. Die bestehenden Aufsichtsmöglichkeiten sollen gerade Verstöße verhindern und den Anlegerschutz gewährleisten; wobei der Gesetzgeber dem Schutz der Anleger nachvollziehbar ein hohes Gewicht zubilligt. Integre, effiziente und transparente Kapitalmärkte sind nach Auffassung des Gesetzgebers die entscheidende Voraussetzung dafür, dass die Finanzdienstleistungsindustrie ihrer dienenden Funktion gegenüber der Volkwirtschaft als Ganzes nachkommen kann (BT-Drs. 17/3628, S. 1). Demgegenüber haben Kunden in der Regel nur geringe Kenntnisse über verschiedene Anlageformen. Selbst der Berater ist nicht in der Lage, einen vollen Marktüberblick zu gewinnen (Däubler, Sonderarbeitsrecht für Finanzdienstleister, AuR, 2012, 380 [OVG Niedersachsen 05.07.2011 - 10 LB 172/10]). Um eine unabhängige kompetente Beratung zu gewährleisten, ist die erforderliche Sachkunde des Mitarbeiters besonders wichtig. Dass die nötige Sachkunde des Mitarbeiters bereits vor Aufnahme seiner Tätigkeit der Beklagten angezeigt werden muss, trägt die Aufsicht bereits in den präventiven Bereich. Diese Aufsicht im präventiven Bereich ist umso wichtiger, als eine repressive Aufsicht teilweise nicht den Gefahren des Kapitalmarktes zeitnah gerecht werden könnte. Oft sind Risiken nicht sofort erkennbar, realisieren sich später bzw. werden erst zeitversetzt sichtbar.

Mit den gesetzlichen Vorgaben in § 87 WpHG wird zugleich das Verarbeitungsziel festgelegt und der Verarbeitungsumfang begrenzt, wodurch gewährleistet wird, dass die Datenerhebung und -speicherung streng am Verwendungszusammenhang ausgerichtet ist. Die Zweckbindung ist dadurch verlässlich vorgegeben. Zusätzlich werden diese Vorgaben dadurch abgesichert, dass die Daten zu Aufsichtszwecken nur in einer internen Datenbank der Beklagten gespeichert werden. Diese begrenzte Verwendung stellt sicher, dass die Daten nicht zu anderen Zwecken weitergegeben und verknüpft werden. Daher sind die möglichen Gefahren der automatischen Datenverarbeitung als gering einzuschätzen. Die Organisation als interne Datenbank schützt vor Zweckentfremdung und schließt einen unbefugten Zugriff aus.

Nicht durchdringen kann der Bevollmächtigte der Kläger mit seinem Vortrag, die Registrierung sei angesichts der wenigen Beschwerden - 4.600 - zu den zahlreichen Beratern - ca. 150.000 - im Jahre 2015 unverhältnismäßig. Abgesehen davon, dass die Zahlen der letzten fünf Jahre einen Rückgang der Beschwerden belegen, was für die Wirksamkeit der Maßnahme spricht (BT-Drs. 19/3425), ist allein das Verhältnis der Zahlen weder aussagekräftig noch ausschlaggebend. Angesichts des angestrebten Aufsichtszwecks und der Intention, die Aufsicht der Beklagten bereits in den präventiven Bereich zu verlagern, kommt der Anzahl der registrierten Beschwerden keine überragende Bedeutung zu. Zudem geht es nicht um die Anzahl der erhobenen Beschwerden, sondern um die Möglichkeit, anhand der erhobenen Beschwerden Schwerpunkte zu ermitteln, um frühzeitig Fehlentwicklungen zu unterbinden. In der vorgesehenen Registrierung der Anlageberater, Vertriebsbeauftragten und Compliance-Beauftragten in einer Datenbank sahen die Koalitionsfraktionen einen wichtigen Schritt zum Anlegerschutz, wobei sich die Sanktionsmöglichkeiten auf alle drei Ebenen erstrecken sollten. Gerade die Registrierung der Vertriebsbeauftragten sollte dazu dienen, bei der Häufung von Beschwerden in einzelnen Bereichen, diese nach oben verfolgen zu können (so die Beratungen des Finanzausschusses BT-Dr. 17/4739, S. 10). Weniger einschneidende Mittel, wie Stichproben oder anlassbezogene Weiterleitungen von Beschwerden, können eine solche Analyse nicht leisten.

Entgegen der Ansicht des Klägerbevollmächtigten handelt es sich auch nicht um eine Speicherung personenbezogener Daten auf Vorrat zu unbestimmten und noch nicht bestimmbaren Zwecken (BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 1 BvR 1299/05 -, BVerfGE 130, 151 [187]), die strikt verboten wäre. Konkreter Anlass der Datenerhebung ist die Tätigkeit in einem als risikoreich eingeschätzten Bereich, der zum Schutz der Anleger einer besonderen Aufsicht bedarf. Dies ist für die Betroffenen eindeutig.

Die beabsichtigte Speicherung ist auch ausgewogen. Die Aufsicht knüpft an die Tätigkeit in dem maßgeblichen Umfeld, beabsichtigt die Gewährleistung der hinreichenden Qualifikation und Zuverlässigkeit der Mitarbeiter, um den Schutz der Anleger sicherzustellen,

Den Bedenken, die sich daraus ergeben, dass anhand der erhobenen und gespeicherten Daten ein Persönlichkeitsprofil erstellt werden könnte und daher die Anforderungen des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besonders hoch seien, kann nicht gefolgt werden. Zwar divergieren diese Anforderungen, je nachdem, ob es sich um eine Datenerhebung und -verwendung in individualisierter Form handelt (Di Fabio, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, a.a.O., Rdnr. 184). Jedoch selbst unter Berücksichtigung, dass individualisierte oder individualisierbare Daten erhoben werden, ermöglichen die erhobenen und zusammengefügten Daten eine verbesserte Aufsicht, ohne vollständige Persönlichkeitsprofile zu erstellen. Die erhobenen persönlichen Daten stehen nur im Zusammenhang mit der unter Aufsicht stehenden Tätigkeit. Die Speicherung der Daten dient allein der internen Verwendung, d.h. der Aufsicht. Ein Zugriff oder eine Verwendung außerhalb der Aufsicht ist nicht vorgesehen. Den betroffenen Mitarbeitern werden auf Antrag die über sie gespeicherten Daten mitgeteilt.

Zu Unrecht werden Auswirkungen im arbeitsrechtlichen Bereich, z.B. bei einem Bewerbungsverfahren dadurch, dass Beschwerden über den betreffenden Arbeitsnehmer bekannt würden, angeführt. Die Beschwerden werden in einem zentralen Register geführt, auf das nur die Beklagte Zugriff hat. Weder können andere Unternehmen in dieses Register einsehen noch können sie dieses abfragen. Selbst ein schreibender Zugriff gemäß § 87 Abs. 9 Satz 2 WpHG ermächtigt die Wertpapierdienstleistungsunternehmen lediglich dazu, die Daten den Vorgaben entsprechend in das Register einzutragen. Die Gefahr, dass die Unternehmen auf die in der Datenbank gespeicherten Daten zugreifen und diese arbeitsrechtlich verwenden, besteht daher nicht.

Mithin genügt § 87 WpHG der für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geltenden Vorgabe, wonach der Gesetzgeber den Verwendungszweck der erhobenen Daten bereichsspezifisch und präzise bestimmen muss. Der durch den Verwendungszweck begrenzte Datenzugriff ist unter Beachtung des Normzusammenhangs hinreichend bestimmt vorgegeben (BVerfG, Beschluss vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 -, BVerfGE 113, 29 [51])

Auch unter Berücksichtigung von Art. 12 GG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 87 WpHG. Selbst wenn man berücksichtigt, dass die in § 87 Abs. Abs. 1 Sätze 2 bis 4, Abs. 4 Sätze 2 und 3, Abs. 5 Sätze 2 und 3 WpHG erfolgten Regelungen als Berufsausübungsregelungen zu qualifizieren sind, während die in § 87 Abs. 6 Satz 1 WpHG vorgesehene Untersagung des Einsatzes eines Anlageberaters als subjektive Berufszulassungsvoraussetzung zu qualifizieren ist, bestehen hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlage des § 87 WpHG keine Bedenken.

Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Berufsfreiheit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden, wobei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377 [405]) die Unterscheidung zwischen der Berufsausübung und der Berufswahl bei der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung eines Eingriffs insoweit Bedeutung zukommt, als die Berufsausübung dem Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG einem Regelungsvorbehalt unterliegt und an die Rechtfertigung von Eingriffen abhängig davon, ob sie die Berufswahl oder die Berufsausübung betreffen, unterschiedliche Anforderungen gestellt werden (Manssen, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Band I, 6. Auflage 2010, Art. 12 Rdnr. 147). Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte sog. Drei-Stufen-Theorie unterscheidet zwischen Berufsausübungsregelungen (1. Stufe) sowie subjektiven (2. Stufe) und objektiven Berufszulassungsvoraussetzungen (3. Stufe) (BVerfG, Urteil vom 11 Juni 1958 - a.a.O.).

Diese Einordnung zugrunde gelegt, werden die Regelungen des § 87 WpHG den aus dieser Drei-Stufen-Theorie entwickelten zulässigen Schranken der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht.

Die in § 87 Abs. 1 Abs. 1 Sätze 2 bis 4, Abs. 4 Sätze 2 und 3, Abs. 5 Sätze 2 und 3 WpHG enthaltenen Vorschriften dienen als Berufsausübungsregelungen und die in § 87 Abs. 6 Satz 1 WpHG vorgesehene Untersagung des Einsatzes eines Anlageberaters als subjektive Berufszulassungsvoraussetzung dem Schutz der Kunden, indem im Sinne des Anlegerschutzes eine qualifizierte Beratung sichergestellt wird. Bei diesem Anlegerschutz handelt es sich um ein Gemeinschaftsgut. Die Anzeigepflichten und die eventuelle Untersagungsmöglichkeit sind geeignet und auch erforderlich. Die bei der Beklagten geführte Datenbank sichert den Anlegerschutz. Weniger einschneidende Mittel, etwa eine bei den einzelnen Instituten geführte Datenbank mit einer bestehenden Anzeigepflicht, wird diesem Schutz nicht in gleicher Weise gerecht.

Selbst unter dem Gesichtspunkt, dass eine in ihrem konkreten Umfang nicht überschaubare Datensammlung entsteht, die den Missbrauch ermöglicht und stigmatisierend wirken könnte, bestehen angesichts der gesetzlichen Vorgaben - wie bereits zu Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG ausgeführt - keine Bedenken.

Des Weiteren ist im Hinblick auf die ebenfalls Finanzdienstleistungen erbringenden Personen, die jedoch nicht unter den Anwendungsbereich des Wertpapierhandelsgesetzes fallen (§ 1 WpHG), ein Verstoß gegen den in Art. 3 GG normierten Gleichheitsgrundsatz nicht gegeben.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, BVerfGE 138, 136 [180]). Allerdings wird die Standardformel, es sei Sache des Gesetzgebers, die Sachverhalte auszuwählen, die er im "Rechtssinne als gleich ansehen will", ergänzt durch das Erfordernis hinreichender Sachgerechtigkeit der Auswahl (BVerfG, Urteil vom 12. Juli 1994 - 2 BvE 3/92 u.a. -, BVerfGE 90, 365 [385]). Auf dem Gebiet der Arbeits-, Sozial- und Wirtschaftsordnung wird dem Gesetzgeber jedoch in jedem Fall eine Gestaltungsfreiheit zugebilligt (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE 77, 84

Anknüpfungspunkt für die Erhebung und Speicherung der Daten im Mitarbeiter- und Beschwerderegister der Beklagten ist die Ausübung bestimmter Tätigkeiten im Bereich erlaubnispflichtiger Wertpapierdienstleistungen für ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen. Die Registrierung in der internen Datenbank der Bundesanstalt betrifft Mitarbeiter, die im erlaubnispflichtigen Bereich tätig sind. Aufgrund der vom Gesetzgeber in diesem Bereich gesehenen Gefahren für die Anleger hat er für den von ihm als potentiell gefährlich eingestuften Bereich einheitlich das Mitarbeiter- und Beschwerderegister eingeführt.

Im Gegensatz dazu benötigen Unternehmen, die unter die Bereichsausnahme des § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 8 Kreditwesengesetz - KWG - fallen, keine Erlaubnis nach § 32 KWG und unterliegen nicht der Aufsicht durch die Beklagte (Albert, in: Reischauer/Kleinhans, Kreditwesengesetz, Kommentar, Erg.-Lfg. 4/15, § 2 Rdnr. 90). Nach der Begründung des Gesetzgebers zum Entwurf der Sechsten KWG-Novelle bedürfen Unternehmen, die die Anlage- und Abschlussvermittlung unter der Voraussetzung der Bereichsausnahme betreiben, nicht der Aufsicht (BT-Drs. 13/7142, S. 71). Da es sich bei Investmentanteilen um stark standardisierte Produkte handelt, birgt das bloße Weiterleiten der Kauf- oder Verkaufsaufträge nach Auffassung des Gesetzgebers keine besonderen Risiken. Das vermittelnde Unternehmen selbst führt keine aufsichtsrelevante Tätigkeit aus. Zudem unterliegt das Institut oder Unternehmen, an das die Vermittlung erfolgt, bereits selbst der Aufsicht (Albert, in: Reischauer/Kleinhans, a.a.O., § 2 Rdnr. 90). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Erlaubnispflicht für Finanzanlagenvermittler nach der Gewerbeordnung unberührt bleibt, d.h., Personen, die im Rahmen des § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 8 KWG tätig werden wollen, müssen die Erlaubnisvoraussetzungen und -pflichten der Gewerbeordnung beachten (Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermögensanlagenrechts: BT-Drs. 17/6051, S. 42).

Die Registrierung in der internen Datenbank der Bundesanstalt betrifft die "Berater von Banken und Sparkassen" und alle Anlageberater, Vertriebsbeauftragte und Compliance-Beauftragte, weil sie bei Wertpapierdienstleistungsunternehmen im erlaubnispflichtigen Bereich tätig sind. Aufgrund der vom Gesetzgeber in diesem Bereich gesehenen Gefahren für die Anleger hat er für den von ihm als potentiell gefährlich eingestuften Bereich einheitlich das Mitarbeiter- und Beschwerderegister eingeführt. Die Berater, die bei gewerblichen Anlage- und Vermögensberatungsfirmen tätig sind, sind dagegen dem Aufsichtsregime der §§ 34f und 34g GewO unterstellt. Eine etwaige Ungleichbehandlung zu Anlageberatern, die unter die in § 2 Abs. 6 Satz 1 Nr. 8 KWG vorgesehene Bereichsausnahme fallen, ist zumindest sachlich gerechtfertigt. Hinsichtlich der jeweils bestehenden Aufsichtsmöglichkeiten ist dies eine zulässige, dem Gesetzgeber vorbehaltende Differenzierung (so für Differenzierungen bei wirtschaftlichen Regulierungsmaßnahmen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1BvR 1314/12 u.a. -, BVerfGE 145, 20).

Auch unter Berücksichtigung europarechtlicher Vorgaben ergeben sich keine Bedenken gegen die Rechtsgrundlage des § 87 WpHG.

Aus der EU-DSGVO ergeben sich keine Anforderungen, denen § 87 WpHG nicht gerecht werden würde. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe e EU-DSGVO ist die Verarbeitung von personenbezogenen Daten nur rechtmäßig, wenn die Verarbeitung für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Dabei wird gemäß Art. 6 Absatz 3 Satz 1 Buchstabe e EU-DSGVO die Rechtsgrundlage für die Verarbeitung durch das Recht der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt, festgelegt. § 87 WpHG wird diesen Anforderungen - wie ausgeführt - gerecht.

Weder Art. 5 und Art. 6 EU-DSGVO, die die Voraussetzungen einer Datenerhebung- und Datenspeicherung betreffen, noch Art. 13 Abs. 1 EU-DSGVO, der die Information über die Datenerhebung betrifft, Art. 15 EU-DSGVO (Auskunftsrecht), Art. 16 und Art. 17 EU-DSGVO (Löschung) begründen Anforderungen, denen § 87 WpHG nicht entspricht.

Die Kläger haben daher keinen Anspruch auf Löschung der über sie gespeicherten Daten in der Datenbank der Beklagten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Kläger zu Recht abgewiesen. Da keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der die Speicherung rechtfertigenden Vorschriften bestehen, ist das Verfahren nicht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.

Die Berufung der Kläger ist unbegründet und daher zurückzuweisen.

Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens zu tragen, da sie unterlegen sind (§ 154 Abs. 2 VwGO, § 159 Abs. 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 708 Nr. 10 und § 711 Satz 1 ZPO i. V. m. § 167 VwGO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gem. § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.