EuGH/GA: Einseitige Brexit-Rücknahme möglich
In seinen Schlussanträgen vom 4.12.2018 (Rs. C-621/18) schlägt Generalanwalt Manuel Campos Sánchez-Bordona dem Gerichtshof vor, zur Beantwortung der Frage des schottischen Gerichts in seinem künftigen Urteil festzustellen, dass Art. 50 EUV es zulasse, die Mitteilung der Absicht, aus der Union auszutreten, einseitig zurückzunehmen, und zwar bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Austrittsabkommens, vorausgesetzt, über die Rücknahme sei im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorschriften des Mitgliedstaats entschieden worden, sie werde dem Europäischen Rat förmlich mitgeteilt, und es liege keine missbräuchliche Praxis vor.
Der Generalanwalt legt Art. 50 EUV aus, wobei er, soweit darin keine ausdrückliche Regelung enthalten ist, auf die einschlägigen Bestimmungen des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge1 zurückgreift, auf denen dieser Artikel beruht. Nach Art. 68 des Wiener Übereinkommens können Notifikationen des Rücktritts von einem völkerrechtlichen Vertrag jederzeit zurückgenommen werden, bevor sie wirksam werden.
Der Generalanwalt hebt hervor, dass der Rücktritt von einem völkerrechtlichen Vertrag, der die Kehrseite der Befugnis zu dessen Abschluss darstelle, definitionsgemäß ein einseitiger Akt eines Vertragsstaats sei, in dem dessen Souveränität zum Ausdruck komme. Die einseitige Rücknahme sei ebenfalls Ausdruck der Souveränität des austretenden Staats, der beschlossen habe, seine ursprüngliche Entscheidung rückgängig zu machen. Aus der systematischen Auslegung von Art. 50 EUV ergäben sich mehrere Gründe, die für die Möglichkeit einer einseitigen Rücknahme der Mitteilung der Austrittsabsicht sprächen. Erstens sei der Abschluss eines Abkommens keine Voraussetzung für die Umsetzung des Rücktritts. Zweitens heiße es in Art. 50 Abs. 2 EUV, dass ein Mitgliedstaat, der auszutreten beschließe, „seine Absicht“ – und nicht seinen Beschluss – dem Europäischen Rat mitteile; eine solche Absicht könne sich aber ändern. Drittens wirke sich die Einseitigkeit des ersten Abschnitts des in Art. 50 EUV geregelten Verfahrens, in dem der Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließe, aus der Union auszutreten, auf den nachfolgenden Abschnitt (in dem die Einzelheiten des Austritts mit den Unionsorganen ausgehandelt würden) aus, so dass der Austrittsbeschluss, wenn er gemäß dem in der Verfassung des austretenden Mitgliedstaats vorgesehenen Verfahren zurückgenommen werde, seine verfassungsrechtliche Grundlage verliere. Schließlich liefe die Unzulässigkeit der Rücknahme in der Praxis darauf hinaus, dass ein Staat zum Austritt aus der Union gezwungen würde, obwohl er nach der jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofs2 in jeder Hinsicht ein Mitglied der Union bleibe. Es wäre unlogisch, diesen Mitgliedstaat zum Austritt aus der Union und zur anschließenden Aushandlung eines erneuten Beitritts zu zwingen. Die aufgrund der Verhandlungen erlassenen Rechtsakte seien ihnen inhärente Maßnahmen oder Abkommen im Hinblick auf den künftigen Austritt und stünden einer einseitigen Rücknahme der Mitteilung der Austrittsabsicht nicht entgegen.
Art. 50 EUV sei eine Ausprägung des Grundsatzes, dass die nationale Identität der Staaten zu wahren sei, indem ihnen der Austritt gestattet werde, wenn sie der Ansicht seien, dass ihre nationale Identität mit der Zugehörigkeit zur Union unvereinbar sei. Umgekehrt sei ein Staat nicht daran gehindert, seine Identität mit der Integration in die Union zu verknüpfen. Dass ein Mitgliedstaat, der beschlossen habe, aus der Union auszutreten, dann aber im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften seine Meinung ändere und Mitglied bleiben wolle, nicht daran gehindert werde, der Union weiter anzugehören, sei ein besonders sachdienliches Auslegungskriterium, das dem Ziel entspreche, den Integrationsprozess voranzubringen. Dieses Kriterium sei überdies für den Schutz der von den Unionsbürgern erworbenen Rechte, die durch den Austritt eines Mitgliedstaats unweigerlich eingeschränkt würden, am günstigsten.
Für die Möglichkeit der einseitigen Rücknahme gebe es allerdings bestimmte Voraussetzungen und Grenzen. Erstens müsse sie, wie die Austrittsabsicht, dem Europäischen Rat förmlich mitgeteilt werden. Zweitens müssten die innerstaatlichen verfassungsrechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Wenn, wie im Vereinigten Königreich, die Zustimmung des Parlaments eine Vorbedingung für die Mitteilung der Austrittsabsicht sei, müsse dies logischerweise auch für die Rücknahme dieser Mitteilung gelten. Für die Rücknahme gebe es zudem eine zeitliche Grenze, und zwar sei sie nur innerhalb der durch die Mitteilung der Austrittsabsicht in Gang gesetzten Frist von zwei Jahren möglich. Auch die Grundsätze des guten Glaubens und der loyalen Zusammenarbeit seien zu beachten, um einen Missbrauch des in Art. 50 EUV vorgesehenen Verfahrens zu verhindern.
Der Generalanwalt weist die von der Kommission und vom Rat vertretene Auffassung zurück, dass Art. 50 EUV nur eine vom Europäischen Rat einstimmig beschlossene Rücknahme zulasse. Er hält zwar eine Rücknahme im gegenseitigen Einvernehmendes austrittswilligen Mitgliedstaats, der seinen Standpunkt ändere, und der Unionsorgane, die mit ihm über den Austritt verhandelten, für möglich. Sie schließe jedoch nicht aus, dass der austrittswillige Mitgliedstaat gemäß Art. 50 EUV die einseitige Rücknahme erkläre. Dagegen wäre es mit Art. 50 EUV unvereinbar, die Rücknahmemöglichkeit von einem einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates abhängig zu machen. Wenn der Europäische Rat das letzte Wort über die Rücknahme hätte und dabei einstimmig entscheiden müsste, würde dies nämlich die Gefahr erhöhen, dass der Mitgliedstaat die Union gegen seinen Willen verlassen müsse, da das Recht, aus der Union auszutreten (und, umgekehrt, in der Union zu bleiben), seiner Kontrolle, seiner Souveränität und seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften entzogen wäre. Unter diesen Umständen würde es ausreichen, wenn sich nur einer der 27 verbleibenden Mitgliedstaaten gegen die Rücknahme ausspräche, um die Absicht des Mitgliedstaats zu vereiteln, der seinen Wunsch zum Ausdruck gebracht habe, in der Union zu bleiben.
(PM EuGH Nr. 187/18 vom 4.12.2018)
