Prof. Dr. jur. Walter Frenz: Beihilfenverbot in der Energiewende
Die Kommission will mehr Markt
Die Kommission plant in ihrem Winterpaket vom 30.11.2016, die bevorzugte Einspeisung für erneuerbare Energien abzuschaffen. Damit würde die Abnahmegarantie für diese Form der Energieerzeugung verloren gehen. Dadurch würde zugleich die Wettbewerbsgleichheit mit konventionellen Energieträgern wiederhergestellt. Auch das Beihilfenverbot zielt darauf, verschiedene Wirtschaftsteilnehmer in Wettbewerbsgleichheit und damit zugleich Wettbewerbsfreiheit am Markt agieren zu lassen. Gleichwohl unterfällt die Einspeisegarantie eigentlich nicht dem Beihilfenverbot. Es fehlt die Zuwendung staatlicher Mittel. Zwar kann eine solche auch erfolgen, wenn Private die Gelder auszahlen. Bei der Einspeisegarantie sind das die Netzbetreiber, welche den Ökostrom abnehmen und damit auch bezahlen müssen. Allerdings hat in der PreussenElektra-Entscheidung vom 13.3.2001 – C-379/98 erst die Kombination von Einspeisungs- und Vergütungsgarantie zur näheren Untersuchung des Beihilfenverbotes geführt, ohne dass dieses eingriff. Aus der Einspeisegarantie allein folgen ohnehin keine näher staatlich ausgestalteten Geldflüsse. Vielmehr handelt es sich um eine Form der Wirtschaftslenkung. Daher greift die Warenverkehrsfreiheit ein.
Eine weitere Konzeption könnte höchstens aus dem Ansatz heraus folgen, der auch schon bei der PreussenElektra-Entscheidung auftrat und – im Gegensatz zu dieser Entscheidung – zur Bejahung von Art. 107 AEUV führte, nämlich dass sich die Privaten, welche eine garantierte Abnahme von Staats wegen verliehen bekommen haben, am Markt nicht mehr darum bemühen müssen, im Wettbewerb zu bestehen (Frenz, Europarecht 3, 2007, Rn. 566 ff. m.w.N.). Zugleich ist ihnen die Vergütung als solche sicher. Daraus erwächst eine staatlich garantierte Einnahmegarantie; sie ist im Ergebnis praktisch genauso viel wert wie die Zuwendung staatlicher Mittel, zumal wenn diese auch auf der Basis von privaten Beziehungen bejaht wird, sofern nur der Staat eine ständige Kontrolle darüber hat.
Um den vorerwähnten Strang – dass nämlich die Staatlichkeit der Mittelvergabe aus einer ständigen staatlichen Kontrolle herrühren kann – geht es bei der Rechtsmittel der Bundesrepublik Deutschland (C-405/16 P) gegen das Urteil des EuG im Hinblick auf das EEG 2012 (T-47/15). Für dieses hat nämlich die Kommission (Beschluss vom 25.11.2014, SA.33995) angenommen, dass die EEG-Umlage ebenso wie die Befreiung der energieintensiven Unternehmen davon eine staatliche Beihilfe bildet. Sie wurde darin vom EuG bestätigt. Ist aber das Gepräge der EEG-Umlage durch staatliche Regulierung und Einflussnahme hinreichend, wo immerhin die Grundlage für die Berechnung der Höhe immer noch der Börsenpreis für Strom in Leipzig bildet und keine Fachaufsicht besteht? Auch wird die Höhe der EEG-Umlage nicht durch einen Minister festgelegt, wie in Österreich (Urteil ÖMAG, T-251/11) bzw. in Frankreich (Urteil Vent de Colère, C-262/12).
Daher besteht noch Aussicht, dass die deutsche EEG-Umlage doch nicht als Beihilfe eingestuft wird. Damit aber entfiele die Rechtfertigungsbedürftigkeit der Förderung des Ökostroms. Zwar ist diese durch den Klimaschutz legitimiert, indes zeitlich und auch quantitativ begrenzt, nämlich bis und insoweit Strom aus erneuerbaren Energien selbst am Markt bestehen kann. Dies vollständig zu verwirklichen, ist das Fernziel. Es geriete aus dem Blick, wenn die EEG-Umlage keine Beihilfe bildete. Hier zeigt sich wiederum die Grundlagenfunktion des Beihilfenverbotes für den Wettbewerb.
Von einer Beihilfe geht die Kommission in ihrem Abschlussbericht zu Kapazitätsmechanismen vom 30.11.2016 dann aus, wenn die Mitgliedstaaten Kapazitätsreserven bzw. Netzreserven vorsehen, wie dies in Deutschland der Fall ist. Die Kommission anerkennt damit für die Mitgliedstaaten die Erforderlichkeit von Kapazitätsmechanismen. Es bedarf aber einer strengen Bewertung der Angemessenheit nach einem genau definierten Zuverlässigkeitsstandard. Kann gleichwohl die Notwendigkeit nachgewiesen werden, soll ein wettbewerbliches Preisfestsetzungsverfahren installiert werden, damit nicht zu viel für Kapazität gezahlt wird. Dieses Verfahren muss allen potenziellen Anbietern offen stehen und damit auch solchen aus anderen EU-Staaten. Insoweit lässt die Kommission dann nicht eine nationale Betrachtungsweise durchschlagen, die der EuGH im Urteil Ålands Vindkraft (C-573/12) für die Ökostromförderung bejaht hat. Damit ist es auch für die Mitgliedstaaten umso schwieriger, eine unzureichende Erzeugungskapazität nachzuweisen, sieht doch die Kommission die Stromversorgung auf europäischer Ebene insgesamt als ausreichend an.
Die Kommission will nach ihrem Abschlussbericht vom 30.11.2016 die Verfälschung des grenzüberschreitenden Wettbewerbs und Handels entsprechend dem Beihilfenverbot minimieren, Anreize für fortlaufende Investitionen in Verbindungsleitungen sicherstellen sowie die Kosten der europäischen Versorgungssicherheit langfristig senken. Das erinnert an die langfristige Begrenzung der Ökostrom-Förderung. So können auch Kapazitätsmechanismen nicht endlos laufen. Ab sofort verlangt die Kommission die Anmeldung solcher Mechanismen, die aber mit geeigneten Marktreformen kombiniert werden sollen. Noch ohne diese hat die Kommission im November 2016 die Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung genehmigt, weil KWK-Anlagen höhere Produktionskosten haben und infolge zugleich niedrigerer Strompreise den Betrieb einstellen würden, wenn keine vorübergehende Unterstützung erfolgte. Auch hier zeigt sich das Beihilfenverbot in seinem Charakter als Katalysator des Wettbewerbs.
Prof. Dr. jur. Walter Frenz ist seit 1997 Professor für Berg-, Umwelt- und Europarecht an der RWTH Aachen University. Er ist Verfasser eines sechsbändigen Handbuchs zum Europarecht, Bd. 2 zum Kartellrecht, 2. Aufl. 2015, in Engl. 2016 (Handbook of EU Competition Law).
